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問責制度可望繼黨內民主和村民選舉后，成為中國政治體制改革的最新看點。但如果不能跟進以根本的制度保證，問責制也有可能扭曲、變形，淪為選擇性懲罰以防止責任范圍擴大、甚至掩蓋更大責任的工具
文/劉軍寧
自2003年非典時期兩位政府高官因未能恪盡職責而去職以來，問責制度開始在中國露出一角。最近從中央到地方又有多位官員因失職而丟掉原有職務。可以預見，如果能夠走向健全成熟并能在制度上加以配套，問責制度將繼黨內民主和村民選舉而成為中國政治體制改革的最新看點。
問責誤區
但是，在中國，要求發展出一套真正的問責制度，首先必須對問責制度有深入的了解。在目前的討論中，對問責制度還有不少的誤解：
第一個誤解是把問責制度簡單等同于引咎辭職。其實，引咎辭職僅僅是問責制度的一個方面，問責制度的內容不止于此。也不能把問責制度僅僅理解為責任追究制度，問責制度的確涉及到追究責任，但又不是簡單地表現為上級追究下級的責任。就像有人已經指出的那樣，引咎辭職(包括被免職)和追究失職者的責任，在中國的古代乃至現行的制度下，都早已有之。若是問責制度、引咎辭職和追究責任三者之間可以簡單地劃上等號，那么，這樣的問責制度有何創新，是改革？炒冷飯？還是復古？
第二個誤解是把問責制度簡單理解為上問下責。上面提到的幾個案例都是下級因失職被上級要求辭職(或被解職)。如果問責制度僅僅是上級追究下級的責任，那么，如果上級失職誰來追究上級的責任？如果問責制度就是上問下責的話，那么在最關鍵的地方，恰恰無人問責。這樣的“問責制度”也未必能帶來責任政府。
第三個誤解是把問責制看成是上級對下級某個已知的具體過失的懲罰。這種誤解把政府與官員的責任局限于具體的事件，包括施政的重大失誤，特別是重大責任事故，或“政治”責任事故。好像不發生事故，就不發生責任。這樣的問責制追問的是具體問題的具體過錯，變成一種純粹的懲戒措施。問題的關鍵是，只有平時認真負責，才能減少重大事故的發生。問責制度關鍵要解決的是，確保政府與官員在平時就充分承擔責任。而對官員因過失作出的懲戒，通常是在事故發生之后，已為時太晚。所以問責制度關注一切責任，懲戒則只關心事故的責任。
問責體系
如果上面三種是對問責制度的誤解，那么，問責制度的正解是什么呢？準確地說，問責制度是民主政治的一個組成部分，憲政民主政體下有限政府和責任政府的一個重要實現途徑。
在民主政治下，由選舉和任命產生的官員必須對人民負責。他們必須為其言論和行為承擔責任。問責是由授權產生的——人民給政府授權，政府給官員授權，官員對人民及其政府負責，政府則通過官員對人民負責。所以，問責制度的全部正當性是基于“權為民所授”。也因此，官員有責任首先向公眾報告他們的行為，公民有權利要求制裁那些瀆職官員。這是民主政治的一個環節。
在民主政治下，問責制度是一套完整的責任體系，而不僅僅局限于行政部門內部的上下級之間——在這樣的責任體系中，公眾追究各級政府的責任，各級政府逐級追究各級官員的責任，這樣才能確保責任體系中沒有缺失的環節。
憲政體制下的責任政府的首要責任就是：對其所做的一切，就與國家相關發生的一切，向公眾有所交代。
所以，問責制度，不僅包括對瀆職官員的懲罰，更要求政府對公眾有所“交代”。正是這些要素把民主政治下的問責制與中國古代帝王整肅吏治的統治術區分開來。簡而言之，問責制度就是讓掌握公共權力的政府官員對其行動負責。
建制問責
在中國，問責制度已經被公眾提上日程，其走向如何，格外值得關注。我以為，要建立并實施真正意義上的問責制度，必須從以下幾個方面著手：
嚴格的職責劃分：問責的前提是在不同的部門與官職之間有嚴格的職責劃分，并以憲法和法律來規定何種官員所負何責，誰來問責，何人依何種程序判定官員失責。沒有明確責任體系的問責制度不僅是一種擺設，而且為權力斗爭和鏟除異己增加了新的工具。在目前，黨政之間，不同層級之間，正副職之間的責任如何確定，還是一個十分棘手的難題。是書記負責，還是行政首長負責？目前也沒有透明合理的判斷依據。只有執政黨及其官員在責任體系之內，才有可能實施嚴格意義上的問責制。
政府透明，政務公開：問責的前提是公開與知情。對人民負責首先意味著讓人民知道這個國家正在發生的一切。如果公眾不知情，就無法知道誰對公眾負責，誰沒有對公眾負責，無法追究失職行為。只有政府透明、政務公開，才能把政府及官員置于公眾監督之下。而立法機關應該是問責的主體。
立法機關可以有多種方式行使問責主體的權利，例如進行獨立調查，舉行聽證會，開設代表與公眾之間的電話熱線等。再有如非典之類的失職事件發生，應由全國人大成立專門的調查委員會來進行獨立調查。
新的官場文化：問責制度需要新的官場文化。問責制度要求的政府對公眾負責與傳統的吏治文化要求的只對上級負責，還有不小的沖突，需要很長時間來適應、磨合。
問責制同樣有可能扭曲、變形，淪為選擇性懲罰以防止責任范圍擴大、甚至掩蓋更大責任的工具。而兩種官場文化之間的過渡，也可以說是中國政治、經濟和社會文化總體轉型的一個部分。
(作者任職于中國文化研究所）
