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專訪國家審計署審計長李金華——風暴之后的權力回歸
這個夏天，“審計風暴”震撼著民眾的心。7月，剛好60歲的李金華留給人們是一個格外硬朗的形象。6月25日，這位國家審計署審計長向全國人大常委會作了“關于2002年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告”。
當天，審計署的官方網站全文發布，新華網轉載。瞬間，這個內容全面、措辭坦率的報告引起了熱烈反響。這是李金華本人也沒想到的
本刊記者/王晨波 -沈冰李彬彬
近年來審計署被上下寄予厚望。“審計署要成為中國廉政署、法治署、正氣署”，這是朱钅容基的期望。“位更高、權更重的強勢審計署”，這是一些學者的判斷。但李金華的心中有一個自己的定位：“審計就是國家財產的看門狗”。
7月4日，審計署公布《審計署二00三至二00七年審計工作發展規劃》。“效益審計”被以前所未有的高調推出。許多民間聲音認為這是一次“審計變法”。審計署的職能、工作方式發生了根本變化——從原先監管國資的真實合法到現在同時監管國資的使用效益。
這是否意味著審計署的權力被放大或真正回歸？實踐中是否如此？還不得而知，但從中人們還是感到新一屆政府支持下的這次“審計風暴”及“審計變法”中新的變化。
7月8日，中國《新聞周刊》、中央電視臺《經濟半小時》對國家審計署審計長李金華進行了聯合專訪。
“審計風暴的影響我也很意外”
記者：這次公布的2002年審計報告引起了巨大的反響，被人們稱為“審計風暴”，這樣的結果在您的意料之中嗎？
李金華：這個反響確實在意料之外，我感到老百姓越來越關注審計部門的聲音。事實上，這次報告在審計內容上跟往年報告相比，并沒有實質上的區別。比如，今年被審計部門跟去年相比沒有增加；違規資金總量上變化也不大，只是審計披露的問題更加明顯。
這種情況正是我們希望看到的，我們可以借助公眾輿論的力量，讓全社會來共同努力解決這些問題。僅靠審計署肯定是不夠的。
記者：輿論認為2002年的審計報告“措辭嚴厲前所未有”，您怎么看？
李金華：措辭確實更為嚴厲，我最后修改了報告，在內容上改動不大，但是在措辭上更為嚴厲。比如財政部為本系統安排預算支出的問題，在年初安排預算時，有部分資金沒有批復落實到具體部門和項目，而是在年度執行中以追加方式再進行分派。這種做法不符合《預算法》。這已經是多次提出的問題，雖然情況已經有所好轉，但是這次是下定決心想要解決，因此，在措辭詞上更為嚴厲一些。
記者：從1998年來，審計財政部發現的問題就頻頻見諸審計報告，為什么會如此長期關注財政部門的問題呢？
李金華：財政審計是國家審計的首要職責，國外審計總是講要對納稅人負責，他要告訴納稅人，那些錢是怎么花的？花得怎么樣？我們國家的審計也是要監督財政，這些稅收部門收上來的錢財政是如何使用和管理的，我們要對老百姓有個交代。
財政部部長金人慶是我的同學，但是我告訴他我的眼睛是始終盯著你的，他也能夠理解。有人說審計長和財政部長的關系會不太好，我認為，我們是矛盾的對立統一體。
記者：這次社保基金管理和使用當中的問題，在專項資金和中央本級預算中被當作一個主要的問題提出，這是前所未有的一次，內在動因是什么？
李金華：我們的社會保障體系是從無到有逐漸建立起來的，這是老百姓的切身利益。監督社保資金也是我們的職責。社保基金被不規范使用和管理甚至被挪做它用，讓我感到很痛心，我想原因在于社保基金這一塊的法律法規和管理體制還不夠健全，要完全規范運行還需要一個過程。
事實上，這一塊的審計還是比較復雜的，因為涉及的人很多，層次很多，涉及到不同部門和不同階層，矛盾較多。我想我們要做的就是促使它從制度上、法規上不斷走向完善。
記者：建行和農發行的問題引起了媒體的高度關注？銀行問題因為審計報告而備受關注這恐怕是第一次吧？
李金華：這確實是一個有趣的現象，因為這次揭露出農發行私設小金庫的問題是一個老問題，不光是農發行，其他的四大國有商業銀行以前也有過這種問題，甚至在去年“小金庫”問題還被當作一個很重要的問題來講，但是卻不像這一次受關注。而建行的消費性貸款不規范，則是金融風險的一種新的表現，值得注意。事實上，我們對于金融的審計是經常性的，在每年的報告中都有。
“效益審計就是要檢查財政資金的使用效果”
記者：效益審計是往年的報告和工作計劃中所沒有的，這一次五年規劃中提出向效益審計轉變應該怎樣理解？
李金華：所謂效益就是錢不但要用到位，還要用的好，包括經濟效益、社會效益、環境效益等很多方面。效益審計是更高層次的審計目標，也是審計工作的發展方向。所謂的效益審計主要是檢查財政資金的使用效果。所以，在這方面我們一定要轉變觀念，不要一提效益審計，就想到企業審計。在市場經濟條件下，企業的效益問題最終要由市場來評判，任何政府機關都代替不了這只“看不見的手”，這不光是人員素質的問題，更是一個職責、職能和機制的問題。
記者：效益審計的目標在五年規劃中被著重強調，但是，很多學者認為，在目前的條件下，這是不可完成的任務，您怎么看？
李金華：這種疑惑是存在的，最直接的原因就是我們目前還沒有一個真正的效益評價體系，這就意味著，我們還不能大規模地展開全面的效益審計，因為沒有把握的我們不會急于去做。但是，我想我們現在可以做的是一些非常明顯的圍繞效益的審計，重點揭露由決策失誤和管理不善造成的嚴重損失浪費和國有資產流失問題。比如，一個機場，修建時預計年旅客量為幾百萬，但是修成后連10%還達不到。這就是效益審計要分析的問題，修機場的錢雖然到位了，但是，這些錢的使用效益是有問題的。
記者：效益審計是否意味著審計署權力的放大？
李金華：事實上，效益審計一直以來是法律賦予審計署的權力的一部分，《中華人民共和國審計法》規定，審計機關對審計范圍內所列的財政收支或者財務收支的真實、合法和效益，依法進行審計監督。只不過以前這方面做的比較少，更多的是在合理和合法的層面。現在我們向效益審計轉化是我們權力的一種回歸，而非放大。
“讓全社會來監督被審計部門”
記者：五年規劃中，審計結果公告制度建立被認為是一大進步，這種公告將是哪些層面的，應該如何理解？
李金華：我想這是對于老百姓知情權的一種尊重，我們審計和評價的結果需要向老百姓有一個交代。事實上，我們審計的大部分是老百姓納稅交上來的錢，這些錢是怎么花的，花的怎樣，我們需要告訴公眾。
我們規劃明確提出，除涉及商業秘密、國家秘密以及不宜公布的內容之外，都應進行公告。
記者：通過公告，我們是否在尋求一種支持，進而對于我們工作有所推動？
李金華：一方面我們通過公告讓人們看到審計結果，讓全社會來監督被審計部門，另一方面，我想我們自身也需要公眾的監督，我們公告的內容就是我們工作的內容，做的怎么樣一目了然，這一點更重要。事實上，這一點對我們的壓力非常大。
記者：你曾說過，審計工作是服務工作，但表面上卻是得罪人的工作，你不怕得罪人嗎？
李金華：我想習慣了就好了，我原本也有這個感覺，審計就是得罪人的，但是肯定得有人做這件事，我們就是吃這碗飯的，所以一方面我們不怕得罪人。另一方面我們也不盡是得罪人的，我們發現問題，幫助這些單位加以糾正，吸取教訓，加強管理，最終還是會取得大家的理解的。我想審計工作就是促進政府行為的公開透明，這關系到我們的民主法制建設。
“財政審計是第一重點”
記者：審計署20年來在審計職能上有哪些轉變？
李金華：我們的審計在剛開始的時候，類似于財務大檢查，檢查偷漏稅、檢查應該上繳財政的錢是否已經交了，主要是針對收入這個層面。之后，我們開始在收入和支出兩個方面都進行審計，檢查收入和支出。最近在我們制定的今后五年審計工作發展規劃里，又有一個新的轉變，開始以支出審計為主。其實，這是國際審計的潮流，主要審計支出這一塊，查錢用在哪？怎么用？比如去年中央財政支出大約是13000億，其中7000億在中央本級進行安排，其他的6000億由中央向地方轉移。我們就是要審清這些錢用的到底怎么樣。
記者：審計是一種事后監督，發現問題后的糾錯功能如何體現？
李金華：因為審計是不能參與決策過程的，所以我們只能在事后或過程當中審查。但是，當我們發現這個問題的時候，我們會及時把它提出來，這就會引起有關各方的高度重視，雖然有些問題一下子得不到解決，但是我們要繼續審計，繼續提醒有關各方，讓問題最終得到解決。
記者：五年規劃中，對于審查對象的排序是：財政審計、金融審計和國企審計，這是否意味著我們將財政審計作為重中之重來抓，我們的精力和人力會怎樣分配？
李金華：財政審計是我們的第一重點，我們會投入大約50%的人力和精力去做這一塊，但是，與其他的一些國家不同，我們不會100%的進行財政審計，因為我們銀行和大型企業都屬于國家所有，因此這決定了我們的審計將是比較全面的，但是重點突出。
另外，我們還在今后的工作中加大保險行業和證券業的監督，對這些行業的審計難度非常大，因為他們更為專業，技術上也更為復雜，影響面也會比較廣。
審計變法
最近公布的近8000字的2002年審計報告披露了社保基金問題、財政部違反預算法問題、建行農發行違規私設小金庫以及國資流失觸目驚心的國企問題等；而有消息說，中國工商銀行成為繼建設銀行和農業發展銀行之后被卷入此次“風暴”的第三家銀行。審計署18個特派員辦事處、近300人入駐了工商銀行。
而在這一連串的“風暴”背后，一場審計變革也在被推到公眾面前
文/李翔 本刊記者/王晨波
“風暴”、“變法”，聽到這些措辭強烈的稱謂，作了18年審計工作的李金華只能用“意外”兩個字來表達他的感受。
風暴之下
7月8日下午，強烈的陽光斜刺在北京西城區百萬莊附近的國家審計署大樓上。在短短的半個多月的時間里，作為風暴源，審計署的一舉一動都被置于公眾的放大鏡之下。但與外面的喧鬧相比，這里顯得更寧靜。
“和往年一樣，這次向人大匯報審計報告時，我的心里并沒有更多特別的感受，只是有的內容讓我感到痛心。”國家審計署審計長李金華對中國《新聞周刊》說。
6月25日，是李金華連任以來第一次向全國人大常委會匯報審計報告的日子。他宣讀了那份“措辭嚴厲前所未有”的審計報告。
這份近8000字的審計報告簡明扼要地披露了社保基金問題、財政部違反預算法問題、建行農發行違規私設小金庫以及國資流失觸目驚心的國企問題等。其中廣受關注的、處于這場“審計風暴”中心的是，財政部預算支出情況和社保基金，它們被稱作中國老百姓的“血汗錢”和“保命錢”。正是針對這兩項，審計報告內容引發了轟動效應被稱為“審計風暴”。
7月6日傳出消息，審計風暴仍在繼續——中國工商銀行成為繼建設銀行和農業發展銀行之后被卷入此次“風暴”的第三家銀行。據說，審計署18個特派員辦事處、近300人入駐了工商銀行。
而在“風暴”背后，一場審計變革也在被推到公眾面前。7月初，國家審計署公布了《審計署2003至2007年審計工作發展規劃》(后簡稱五年規劃)。李金華把這份規劃擺在了非常高的位置，“規劃可稱得上是今后五年審計工作的行動綱領”，他對中國《新聞周刊》說。
李金華全程參與了規劃的制定，他認為這個規劃將引領審計署進入了一個全新的階段。
重點是績效
在五年規劃中，效益審計首當其沖。
“今后五年，在審計內容和審計方式上，要實行財政財務收支的真實合法審計與效益審計并重，逐步加大效益審計分量，爭取到2007年，投入效益審計力量占整個審計力量的一半左右。”規劃如此說明。
李金華表示，“中國將以揭露嚴重損失浪費和國有資產流失為效益審計重點”。
效益審計，國外稱之為績效審計。它主要包括兩個方面，一是財政資金的劃分有沒有效益，國家各部委對財政資金的使用有沒有效益；二是國有企業使用財政資金的經濟效益。
其中，對前者的考察主要是資金是否到位、使用是否恰當，是效益審計的重心。
效益審計，被業內人士認為是一種更高層次上的審計，因而成為中國審計變法最重要的一條。審計署通過對財政預算執行情況的效益審計，將有力確保政府部門對于納稅人資金的合理使用，而不像以往那樣，對不違法不違規范圍內的無效及浪費束手無策。
“盡管完整意義上的效益審計自從1983年國家審計署成立以來，就一直在審計理論和審計學者的學術研究中存在，但是把效益審計白紙黑字寫入工作規劃，并且給予如此高的地位，還是前所未有的。”中國審計學會副秘書長劉大賢介紹。
公告的力量
“審計公告的意義不亞于效益審計，甚至還要大。”李金華這樣說。他透露，審計結果公告將在明年嘗試實施。
目前，審計公告已經初顯雛形。6月25日，2002年審計報告全文已經出現在審計署的官方網站上。作為第一時間被全文公布的審計報告，這在審計署成立20年來還是第一次。同時，這份報告也成為媒體和學者解讀最多、影響力最廣的一份官方審計報告。
盡管從1998年開始，公眾已經可以部分地接觸到審計報告的內容，比如，1998年揭露的糧食系統6年損失2140億元的瞠目事實，1999年水利部甚至在洪水泛濫之時挪用資金的驚天大案……但是把“推行審計結果公告制度，充分發揮社會輿論監督作用”寫入五年規劃，這是第一次。
五年規劃中還專門考慮到了媒體和大眾，“改進現行審計報告的形式和內容要求，建立適合于對外公告的審計報告制度”，被明確寫入了規劃。
對于擁有15個職能司、6個直屬事業單位、25個派出審計局和18個審計特派員辦事處的國家審計局來講，公眾看到的已經公布出的4年審計報告，只能稱得上是審計結果的冰山一角。
“任何一項審查結果都應該公布”，這是劉大賢在審計署將公告制度寫入工作規劃后，對審計結果公開程度的期望。
然而，在五年規劃中還寫明，審計結果公示制度同時規定了“國家機密、商業機密和其他不宜對外批露的內容除外”。
直指財政
在五年規劃中，財政審計第一次被放在了金融審計和國企審計的前面。
這意味著審計焦點的變化，財政審計成為未來五年審計的重中之重，如此，國家各部委順理成章地成為審計利劍所向。而在不久前的審計報告中，財政部違法違規行為也被屢屢提及。
在1998年之前，雖然審計條例規定審計署作為國家審計機關，有審計中央財政預算的執行情況的權力，但多落在空處。更多的情況是審計署組織各地財政部門進行交叉審計，而財政部則長期無人審計，處于監督真空狀態。
原因一方面是由于人員因素：審計署成立之初，審計人員多由各部委調來，而且其中尤以財政部門調過來的多，讓這些人回到以前部門審計老東家，操作性不強；另外一個方面就是審計署和財政部等中央部委都是平級單位，要實現兄弟對兄弟的監管，需要一個協調過程。
但是自上屆政府之初，審計財政的力度開始不斷加大，有關“部委違規”的內容也頻頻出現在審計報告中，“改革開放以來，國有企業數目一直在減少，而財政收支卻是動輒上萬億的龐大金額。這在客觀上促使審計工作更多地偏重于財政。”劉大賢說。
與財政審計相輔相成，經濟責任審計也是這次規劃的一個新意。“這是一項針對黨政領導干部和國資高官的審計項目，改變了過去審計機關‘對事不對人’的做法。在今年公布的審計報告中，引起公眾關注的中電大案，就是進行經濟責任審計發現的問題。”李金華說。
經濟責任審計顯然將承擔一些監督腐敗行為的職能，這將是中國公眾所樂于看到的。
爭論仍在繼續
“4月份在制定規劃的時候，我們已經經過了很多的爭論。”李金華說。
在規劃出臺后，關于效益審計的爭論仍然沒有停止。“效益審計簡直是不可能完成之任務”，劉大賢說。
作為自1984年中國審計學會成立至今自始至終的兩個理事之一，劉大賢對中國審計現狀了若指掌，但是他并不認為現在是提出搞效益審計的最佳時機，
最直接的難題來自于評價標準，目前國內缺乏一套對政府機關、公共部門資金使效益的衡量指標體系，而對于政府部門使用資金的社會效益也很難量化評價。另一方面，效益審計還需要良好的環境基礎。“在目前國內情況下，較低層次審計諸如合理合法目前尚難做好，更不要侈談效益審計了。”一位不愿透露姓名的審計專家說。他擔心在現有形式下，效益審計會流于形式。
而在更為深層的意義上，“中國沒有真正意義上的國家審計”，劉大賢認為。在制度安排中，中國國家審計署隸屬于國務院。國家審計署是受國務院委托，對國家各部委進行財政審計，審計署曾經審計出極大問題的水利部、財政部同屬于行政編制序列。因此，審計署對于國家部委、政府部門的審計，還是政府部門對政府部門的審計。
最重的是，作為內部審計，審計署的經費來源，還要歸入財政部財政預算之內 而在國外，審計署通常隸屬于立法機構，對議會負責，審計經費也直接由議會撥款。
(來源：中國《新聞周刊》2003年第25期，總第139期)
