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　　從2008年5月份開始，福建省當年就解決了黑人黑戶36萬多人。2009年繼續(xù)推進，到當年年底，又解決了13萬多人，兩年來解決了歷年累積的黑人黑戶近50萬人。調(diào)研顯示，到現(xiàn)在為止，估計還有約14萬人等待解決戶口問題。

　　從年齡段來看，大部分為第五次人口普查前后出生的，即10歲以下占多數(shù)，有14.8萬人，占81.09%；10歲以上有3.46萬人，占18.91%；從性別情況看，女性出生未落戶占多數(shù)。

　　戶口，關(guān)乎公民個人及其家庭的生存和發(fā)展。一個沒有戶口的人生活是極其不方便的，無論是旅游、住宿、上飛機，還是上學(xué)、結(jié)婚、外出打工，都將遭遇無盡的煩惱。

　　“黑人黑戶”，是對沒有上戶口的人的統(tǒng)稱。造成黑人黑戶的原因很復(fù)雜，但是，超生是一個十分重要的因素。

　　今年11月1日，為期一個月的全國第六次人口普查即將展開。為保證此次全國人口普查工作順利進行，福建省公安廳近日發(fā)文，要求各地公安機關(guān)認真做好人口普查前的戶口整頓工作，“因各種原因出生后未落戶人員，包括出生人口未登記戶口(包括計劃外生育人口)、大學(xué)畢業(yè)生的口袋戶口、轉(zhuǎn)業(yè)入戶、刑釋入戶、回國定居人口都將予以落戶。

　　事實上，早在兩年前，福建省有關(guān)部門就已經(jīng)開始了解決黑人黑戶問題的專項行動。

　　“從2008年5月份開始，福建省當年就解決了黑人黑戶36萬多人。2009年繼續(xù)推進，到當年年底，又解決了13萬多人，兩年來解決了歷年累積的黑人黑戶近50萬人。調(diào)研顯示，到現(xiàn)在為止，估計還有約14萬人等待解決戶口問題。”福建省公安廳治安巡警總隊的陳禮新近日在接受《法制日報》記者采訪時透露。

　　案例

　　中學(xué)生結(jié)束16年黑戶生涯

　　“沒有準生證，只要查明情況，確實是你的孩子就可以落戶。”

　　《法制日報》記者來到陳禮新的辦公室時，他正通過電話耐心地向一名莆田人解釋歷年出生人口未落戶人員的相關(guān)政策。

　　采訪中，記者了解到這樣一個案例：

　　去年5月25日早晨，家住漳州市南靖縣金山鎮(zhèn)大山村嶺尾10號的68歲老人吳東方，早早來到金山派出所，要求馬上為其16周歲的孫子吳昌林申報戶口。戶籍民警接待了老人，但由于老人沒有提供入戶需要的相關(guān)證明材料，吳昌林的戶口問題無法及時解決。民警在調(diào)查吳東方、王耀輝及吳昌林的鄰居后，證實吳昌林出生未落戶的情況基本屬實。

　　原來，吳昌林的父親吳龍金與母親王月西于1989年結(jié)婚，因當時王月西未到法定結(jié)婚年齡，所以沒有辦理結(jié)婚證。吳昌林在1993年4月8日出生。后吳昌林的父母因感情不合，于7年前各奔東西，父親吳龍金長期外出不歸，吳昌林留給了爺爺奶奶撫養(yǎng)，現(xiàn)已16歲，卻還是黑人黑戶。當時吳昌林在南靖二中上初三，馬上就要面臨初中畢業(yè)考試，沒有戶口將不能參加考試，急得爺孫倆寢食不安。

　　金山派出所在調(diào)查核實的基礎(chǔ)上，于5月27日呈報南靖縣公安局審批，縣局于5月31日批準同意吳昌林的入戶申請。如今，吳昌林如愿以償讀了高中。

　　調(diào)研

　　女性出生未落戶者占多數(shù)

　　“2007年，公安機關(guān)在大接訪期間發(fā)現(xiàn)，一些人因戶口問題導(dǎo)致子女上學(xué)、婚嫁、務(wù)工存在困難，他們要求政府予以及時解決。通過調(diào)研，我們萌生了給歷年出生人口未落戶人口及時落戶的念頭。”福建省公安廳治安巡警總隊的吳福順向《法制日報》記者透露了該省解決黑人黑戶問題的來龍去脈。

　　發(fā)現(xiàn)問題之后，治安巡警總隊于當年9月派出專門調(diào)研組赴福州、寧德、莆田、泉州等地開展專項調(diào)研。

　　據(jù)福建省公安機關(guān)2007年的統(tǒng)計數(shù)字，當時出生未落戶人員共有18.3萬人，占全省總?cè)丝跀?shù)的5.36‰(據(jù)反映實際數(shù)量不止此數(shù))。其中，從年齡段來看，大部分為第五次人口普查前后出生的，即10歲以下占多數(shù)，有14.8萬人，占81.09%(7歲以下學(xué)齡前有12.34萬人，占67.57%)；10歲以上有3.46萬人，占18.91%；從分地區(qū)情況看，寧德比例最多，出生未落戶人員占總?cè)丝跒?.41‰，比例最少的廈門為0.7‰；從性別情況看，女性出生未落戶占多數(shù)。

　　“這些未落戶人口中存在的主要問題包括5種情況。”吳福順向《法制日報》記者一一解釋：

　　福建本省公民與省外婦女結(jié)婚未辦理結(jié)婚證書，婚前攜帶小孩，省外婦女有的查找不到原戶籍地，是否已結(jié)過婚和小孩是否已經(jīng)落戶，均無法查清；

　　出生嬰兒隨父申報落戶時，母方離家出走，在沒有足夠證據(jù)證明是其父親生的情況下，只能依靠DNA鑒定，而一些家庭因為經(jīng)濟困難無力鑒定，沒有落戶依據(jù)，造成出生嬰兒無法落戶；

　　非法收養(yǎng)小孩，即群眾沒有按照收養(yǎng)法規(guī)定收養(yǎng)小孩而無法辦到收養(yǎng)證的。在晉江市調(diào)查的未落戶中，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)抱養(yǎng)小孩未落戶有30至40人，有的確為自己所生，為逃避計劃生育部門處罰，也謊稱為抱養(yǎng)；

　　境外出生小孩，因父母非法滯留境外，小孩套用境外合法身份人員攜帶回國，造成小孩真實身份不明，無法辦理落戶；

　　最后一種情況，則是無法提供出生醫(yī)學(xué)證明的。

　　現(xiàn)實

　　多種原因?qū)е聠栴}產(chǎn)生

　　“造成上述問題的原因很復(fù)雜。”吳福順說。

　　通過與村居鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)座談，調(diào)研組了解到，相當一部分基層干部存在這樣的想法，如果超計劃生育小孩都可以報戶口，勢必造成群眾無所顧忌地超計劃生育。所以，不讓報戶口，也是一種懲罰。同時，通過對戶口控制，可以方便征收繳交社會撫養(yǎng)費。

　　據(jù)介紹，一些地方政府出臺政策，要求公安機關(guān)對出生戶口申報，必須經(jīng)計劃生育部門同意后才能落戶。

　　“與此相關(guān)的是，出生醫(yī)學(xué)證明發(fā)放渠道不暢、抱養(yǎng)收養(yǎng)小孩領(lǐng)取收養(yǎng)證甚少。”陳禮新告訴《法制日報》記者。

　　據(jù)介紹，1996年公安部、衛(wèi)生部根據(jù)相關(guān)法律，聯(lián)合制定了使用出生醫(yī)學(xué)證明規(guī)范出生戶口申報。但是，一些地方在簽發(fā)出生醫(yī)學(xué)證明時設(shè)置許多限制條件，致使群眾領(lǐng)取出生醫(yī)學(xué)證明困難重重，有的根本領(lǐng)不到。縣或鄉(xiāng)級計生部門聯(lián)合衛(wèi)生部門出臺土政策，凡超生的，在未交足社會撫養(yǎng)費的情況下，即使在醫(yī)院分娩，也一律不發(fā)給出生醫(yī)學(xué)證明，導(dǎo)致出生嬰兒無出生醫(yī)學(xué)證明無法落戶。

　　一些群眾在抱養(yǎng)、收養(yǎng)小孩后，不知道如何申辦法律手續(xù)，特別是收養(yǎng)棄嬰，往往在抱養(yǎng)收養(yǎng)一段時間后才去彌補材料，但因為時過境遷，一些材料已經(jīng)無法彌補，辦理收養(yǎng)證難度大。此外，一些相關(guān)部門規(guī)定，群眾在社會上拾到棄嬰，必須送到福利院，再從福利院領(lǐng)養(yǎng)出來的小孩由福利院調(diào)配，領(lǐng)養(yǎng)時需交幾千元手續(xù)費，而福建省相當部分縣市并沒有福利院。

　　誤區(qū)

　　遲早要解決為何急于報戶口

　　據(jù)陳禮新介紹，對歷史遺留出生戶口未落戶問題，各階段都出臺過一些政策專門清理解決。根據(jù)規(guī)定，對1996年以前出生的小孩，確實無法提供醫(yī)院出生證明的，可由民警調(diào)查核實后，給予落戶。但由于農(nóng)村警力不足，需要民警調(diào)查核實的內(nèi)容又很多，導(dǎo)致部分出生人員戶口沒有及時核實解決。

　　同時，法律法規(guī)滯后也是一個重要原因。1958年戶口登記條例已經(jīng)保持近50年不變，公安機關(guān)靠政府根據(jù)各個階段社會經(jīng)濟發(fā)展需要制訂的戶口政策進行戶口登記管理。《中華人民共和國治安處罰法》出臺后，原《中華人民共和國治安處罰條例》規(guī)定違反戶口管理的行為處罰條款也被取消。戶口登記條例規(guī)定，群眾可辦也可不辦戶口，隨意性大，導(dǎo)致出現(xiàn)戶口申報不及時、根據(jù)需要申報戶口、提供虛假證明申報戶口等問題。如農(nóng)村計劃生育一胎半政策，第一胎生男故意申報女，到上學(xué)后再申請更正。

　　據(jù)調(diào)查，導(dǎo)致群眾出生申報戶口意識不強的主要原因是戶口登記管理不嚴肅，沒有約束機制。農(nóng)村地區(qū)群眾仍然受多子多福傳統(tǒng)陳舊思想觀念的影響，第一胎小孩絕大多數(shù)都不愿意報戶口，特別是女孩，一些地方群眾生兩個男孩嫌太少，生三個男孩不嫌多。為了生男孩，前面已出生的女孩就不愿申報戶口，以免計劃生育部門發(fā)現(xiàn)超生。同時，對于未成年人來說，戶口的作用僅僅是上學(xué)需要，一些農(nóng)村地區(qū)甚至根本不需要戶口，一般小學(xué)由村委會出具證明就可以上學(xué)。還有一部分群眾因參與社會經(jīng)濟活動少，認為辦理戶口既麻煩又費錢，沒有用，不想申報。

　　在歷次全國性的人口普查中，國務(wù)院、省政府和各級公安機關(guān)都會出臺解決戶口未落戶問題，集中解決一批未落戶人員，于是在群眾意識中就形成了“超生辦理出生證明要繳納社會撫養(yǎng)費、人口普查時不用什么證明就可以落戶”等依賴的思想。

　　專家

　　戶籍制度應(yīng)還原其基本功能

　　“戶籍制度的功能在于反映真實的人口信息，尤其在目前的環(huán)境下，國家只有掌握了準確的人口遷移方面的信息，相關(guān)的社會管理才能夠順利進行。一部分基層組織為了完成計劃生育的目標任務(wù)，將繳納社會撫養(yǎng)費作為出生人口落戶的前置條件，實際上就把戶籍變成了一種懲戒和威懾的手段，它混淆了戶籍的基本功能和其他行政管理功能的界限。”清華大學(xué)法學(xué)院教授余凌云在接受《法制日報》記者采訪時稱，黑人黑戶一方面使得公民的上學(xué)、就業(yè)、出行等基本權(quán)利得不到有效保障，另一方面也削弱了戶籍的信息管理功能。

　　“在市場經(jīng)濟條件下，人口大量流動，戶籍制度必須有靈敏的信息反饋功能。如果信息失靈，公安機關(guān)連傳喚案件當事人、對流動人口違法犯罪嫌疑人采取強制措施等都會遭遇困難。準確的人口統(tǒng)計信息是以戶籍為基礎(chǔ)的，人員流動、貧困人口多少、人口增長率等準確的人口統(tǒng)計信息對未來國家的決策至關(guān)重要，比如學(xué)校等公共資源的投資就需要準確的學(xué)齡兒童數(shù)據(jù)。”余凌云說。

　　他認為，掃除黑人黑戶總體上是正確的，有利于社會管理和為國家提供準確的決策數(shù)據(jù)，有利于保障公民的基本權(quán)利。但因為它牽涉到眾多部門利益，各個部門在解決社會問題時都有自己的利益考量。所以，他建議相關(guān)部門統(tǒng)籌兼顧，不要單兵推進，以減少新政策可能遇到的阻力。法制日報記者 郭宏鵬 劉百軍