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　　編者按：在城鄉(xiāng)二元格局下，在金融危機背景下，當(dāng)前農(nóng)民工返鄉(xiāng)帶回來的不是現(xiàn)金、消費和人均純收入數(shù)字的增長，而是再就業(yè)的困難和基層穩(wěn)定的巨大壓力。面對嚴(yán)峻形勢，基層干部已經(jīng)準(zhǔn)備好了嗎？基層干群關(guān)系有何新動向？

　　大量的農(nóng)民工返鄉(xiāng)，對日益弱化的農(nóng)村基層政權(quán)的執(zhí)政能力構(gòu)成了新的考驗。在農(nóng)村人、財、物長期流出的背景下，今天的基層干部隊伍普遍面臨著年齡老化、執(zhí)政能力不強的困境，大量的農(nóng)民工突然返鄉(xiāng)，加大了基層治理的工作量和難度。同時，大量青壯年農(nóng)民工返鄉(xiāng)，也為加強基層干部培養(yǎng)、從而強化基層組織的執(zhí)政能力提供了契機，存在著化危為機的可能性。

　　過于依靠選舉干部而忽視培養(yǎng)干部

　　村民自治實行二十多年來，民主選舉作為一種制度規(guī)則已經(jīng)在基層治理中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。在村委會選舉中，能不能當(dāng)上干部，關(guān)鍵是看票數(shù)夠不夠，村民的選民意識已經(jīng)形成，村委會選舉非常規(guī)范。民政部的調(diào)查顯示，《村民委員會組織法》正式頒布實施十年來取得巨大成效，中國的村委會選舉已經(jīng)走向“常態(tài)化”，進(jìn)入“平穩(wěn)期”，選舉模式也正經(jīng)歷從“有候選人選舉”到“無候選人選舉”的變革。筆者的調(diào)查也顯示，村委會選舉中，“海選”得以普遍推行，村莊治理出現(xiàn)了選舉化的邏輯，并且不少地方也正在進(jìn)行直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的試點，社會各界的呼聲很高，總之，選舉產(chǎn)生干部成為基層治理的基本規(guī)則。

　　同時，民主選舉規(guī)則的剛性化也帶來了兩個方面的問題。一方面，個別地方選舉成為家族勢力乃至黑惡勢力的盛宴，賄選、暴力參選、拉票現(xiàn)象突出，出現(xiàn)了惡人治村、賴人治村現(xiàn)象。另一方面，在人、財、物持續(xù)流出村莊的背景下，選來選去還是那幾個人，村干部老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重，年富力強的村莊精英分子都流向了城市，他們生活的重心不再放在農(nóng)村，村級治理陷入半癱瘓狀態(tài)。當(dāng)前，在村民自治的背景下，過于依靠選舉出干部，而忽視了一個更為重要的環(huán)節(jié)，即培養(yǎng)干部，這一矛盾和問題在農(nóng)村精英持續(xù)流出村莊的背景下，日益凸顯和尖銳。

　　基層治理需要什么樣的干部

　　農(nóng)村干部培養(yǎng)面臨的實質(zhì)問題是基層治理需要什么樣的干部，即村民具備了什么樣的內(nèi)在素質(zhì)才能勝任村干部。這不僅僅是一個干部產(chǎn)生的程序問題，更是一個干部培養(yǎng)問題。稱職的村干部并不是自發(fā)產(chǎn)生的，好干部不是通過選舉就能選出來的，選出好干部的前提是有好干部的人選存在，如果沒有合適的人選，選舉就只能是“矬子里面拔將軍”。國家總會按照治理目標(biāo)和治理對象來培養(yǎng)農(nóng)村干部。封建王朝會根據(jù)自己的治理目標(biāo)和意識形態(tài)來培養(yǎng)和選拔地方領(lǐng)導(dǎo)人，傳統(tǒng)社會如此，更何況是現(xiàn)在呢。一個現(xiàn)代國家是不會任由這種局勢發(fā)展下去的。

　　村民自治推崇“零干預(yù)”，讓我們對干部培養(yǎng)產(chǎn)生了誤會，認(rèn)為只要選舉程序做到位就行了，村民會選出自己的當(dāng)家人。其實好的干部是培養(yǎng)出來的。在推行村民自治的過程中，我們過于重視選舉，唯選舉為重，忽視了農(nóng)村干部尤其是后備干部的培養(yǎng)，導(dǎo)致農(nóng)村干部培養(yǎng)工作嚴(yán)重滯后，導(dǎo)致當(dāng)選的村干部不能一心為群眾辦實事，缺乏責(zé)任心和事業(yè)心，并且不具備市場經(jīng)濟和現(xiàn)代治理所需要的基本素質(zhì)，村干部更換頻繁，工作開展不力。村民自治的當(dāng)下任務(wù)就是要加強農(nóng)村干部培養(yǎng)，否則，選舉非但不能解決問題，反而會使村莊治理趨于惡化。

　　尤其是在稅費改革以后，各地普遍推行合村并組，并且撤銷了村民小組長，致使農(nóng)村基層崗位減少，后備干部缺乏成長的舞臺。在這種情況下，有些地方開始探索新的后備干部培養(yǎng)形式，通過設(shè)立村干部助理崗位，為后備干部的成長創(chuàng)造平臺。筆者在湖北宜昌調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)卣�府的做法是每村選拔一名能力強、政治素質(zhì)高的青年為后備干部，有計劃地集中培訓(xùn)，并設(shè)立村書記/主任助理崗位，對后備干部進(jìn)行鍛煉，助理人員協(xié)助參與村務(wù)管理。通過設(shè)立助理崗位，為農(nóng)村優(yōu)秀青年發(fā)揮作用提供了載體，加強了農(nóng)村人才隊伍建設(shè)，調(diào)動了廣大農(nóng)村青年扎根農(nóng)村、服務(wù)村民的積極性和主動性，有效地拓寬了后備干部的培養(yǎng)渠道，提高了農(nóng)村干部隊伍的整體素質(zhì)。不過筆者在調(diào)查時也發(fā)現(xiàn)，很多行政村的后備干部都是那些能力比較差的年輕村民，主要是因為大部分青壯年村民都在外面打工，合適人選確實不好找，很多人不愿意干，很多行政村的后備干部人選更換頻繁，主要是工資低，而且麻煩事多，還得罪人，但上面有任務(wù)壓著，村里只好隨便弄一個人擔(dān)任主任助理，致使后備干部培養(yǎng)失去了意義。

　　從總體上來看，分田到戶以來，我國并沒有建立起統(tǒng)一的農(nóng)村干部培養(yǎng)體系，沒有統(tǒng)一的規(guī)劃和投入，效果不理想，對農(nóng)村干部培養(yǎng)工作重視不夠，并沒有把干部培養(yǎng)作為農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)和村民自治的一個重要方面給予重視。當(dāng)前的農(nóng)村綜合改革和新農(nóng)村建設(shè)也沒有把農(nóng)村干部培養(yǎng)作為重要內(nèi)容給予考慮，導(dǎo)致農(nóng)村干部培養(yǎng)工作嚴(yán)重滯后于農(nóng)村形勢的發(fā)展，成為提高基層政權(quán)執(zhí)政能力的一個瓶頸。基層政權(quán)連常規(guī)性的治理和政策落實都疲于應(yīng)付，在應(yīng)對金融危機以及由此帶來的經(jīng)濟社會風(fēng)險時，更是力不從心。

　　建立健全農(nóng)村干部培養(yǎng)體系

　　因此，我們應(yīng)該將村干部的培養(yǎng)工作提上議事日程，在《村民委員會組織法》修訂時加進(jìn)相關(guān)條款。村干部培養(yǎng)一方面要適應(yīng)市場經(jīng)濟和現(xiàn)代治理的要求，同時又要適合農(nóng)村的特點，要突出地方性和鄉(xiāng)土性，否則，培養(yǎng)的干部會更快地流出農(nóng)村。

　　現(xiàn)在，要盡快建立健全農(nóng)村干部的培養(yǎng)體系。在我國，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上各級干部都有自己的培養(yǎng)機構(gòu)，如黨校、行政學(xué)院以及社會主義學(xué)院等，但長期以來統(tǒng)一的農(nóng)村干部培養(yǎng)體系卻沒有建立起來，不能不說是一個失誤。別拿村干部不當(dāng)干部，并不是任何人都能勝任村干部的，村民自治現(xiàn)在已經(jīng)面臨后備力量匱乏的危機了，這是當(dāng)前農(nóng)村基層治理重構(gòu)中的重要問題。

　　農(nóng)村干部培養(yǎng)體系大致分為兩個方面，一是在任干部的培養(yǎng)計劃，二是后備干部的培養(yǎng)，培養(yǎng)經(jīng)費應(yīng)該由國家財政負(fù)擔(dān)，這在當(dāng)前村民自治的背景下，是一件非常有意義的工作，應(yīng)該成為村民自治的一個重要部分，得到足夠的重視。通過培養(yǎng)，使農(nóng)村干部能夠并且愿意留在家鄉(xiāng)，不能只用工資和保障來留住村干部，也不能只用向上流動報考公務(wù)員來吸引后備力量，更應(yīng)該加強思想政治素質(zhì)教育，以感情和人心來留人，使其留在農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)村。

　　總之，農(nóng)民工返鄉(xiāng)對于基層治理而言，既是嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，同時也是吸收、培養(yǎng)后備干部的一個良好機遇。我們應(yīng)該抓住這個機會，乘金融危機之際，苦練內(nèi)功，加強基層干部隊伍建設(shè)，強化基層政權(quán)的執(zhí)政能力，為改善基層治理提供組織保障。 (申端鋒 華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究員）