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　　(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務經書面授權)

　　調整后的《社保法(草案)》有三大亮點：一是個人跨地區就業的，其基本養老保險關系隨本人轉移；二是將農村居民納入社保體系；三是明確規定基本養老保險基金逐步實行全國統籌

　　★ 本刊記者/王維博

　　從1994年列入全國人大常委會立法規劃，到2008年底公布草案，社會保險法14年磨一劍。

　　2008年12月28日，在歷經反復醞釀之后，涉及養老、醫療、失業、工傷、生育五大險種的《社會保險法(草案)》開始向社會公布，并征求社會各界的意見。

　　該“草案”規定，涉及累計繳費年限的養老、醫療、失業三險關系均可隨本人轉移，繳費年限或分段或累計計算，國家將建立全國統一的個人社會保障號碼，個人社會保障號碼為公民身份證號碼。

　　法界人士認為，雖然該法尚是一部原則性法律，但標志著中國社會保障立法起步，對全體公民的生活意義深遠。

　　養老保險“隨人轉移”

　　2007年12月23日，作為列入本屆全國人大常委會立法規劃的重點立法項目，《社會保險法(草案)》首次提請十屆全國人大常委會三十一次會議審議。

　　時隔一年，全國人大常委會二次審議這部法律草案，開始從國家法律層面確保勞動者的生存權。

　　調整后的草案有三大亮點：一是個人跨地區就業的，其基本養老保險關系隨本人轉移；二是草案將農村居民納入了社保體系；三是明確規定基本養老保險基金實行省級統籌，逐步實行全國統籌。

　　“工作地繳費，分段記錄，退休地發放”， 其中影響最大的是允許跨地區就業的個人，其基本養老保險關系隨本人轉移。

　　“這朝真正意義上的覆蓋全國城鄉的‘全民社保’又邁出了重要一步。”全國社會保障基金理事會信息研究部負責人高偉在接受《中國新聞周刊》采訪時感言。

　　草案的公布顯然得到公眾的極大關注，據全國人大常委會法工委統計，2008年12月28日十一屆全國人大常委會第六次會議閉幕后，截至30日中午12時，僅中國人大網就收到意見28667條，“這在歷次法律草案公開征求意見中很罕見”。

　　“這是因為《草案》抓住了問題的核心。”高偉說，新草案最具當下時效的應該是基本養老保險的隨人轉移。即個人跨地區就業的退休時，基本養老金按照退休時各繳費地的基本養老金標準和繳費年限，由各繳費地分段計算、退休地統一支付。

　　這一政策將改變不少跨地區就業人口由于工作地點轉移，導致舊的養老金賬戶作廢的窘境。

　　長期關注中國社保問題研究的高偉認為：“在原來的機制下，由原養老金賬戶劃撥出去的個人繳費，就相當于現金返還給個人。而企業繳納部分將充入當地的社保基金賬戶。”這對個人的養老金賬戶積累將非常不利。到新地區工作后，個人原養老金賬戶自動歸零，新建賬戶則要從零開始，重新積累。

　　這種劃地而治的社保格局，曾使大量的農民工在年關將近時辭工退保，這對一些異地跳槽的上班族也是傷害。

　　“新規定使個人的養老金舊賬戶長期保存下來。”中國人民大學公共管理學院社會保障研究所所長李紹光在接受《中國新聞周刊》采訪時說，“各繳費地分段計算”的規定，說明在個人工作跨區調動后，其養老保險賬戶中單位繳納的部分，仍然留在原地區。“但這個賬戶不會歸零，而是會延續到個人退休后，按照你在當地工作的年限和當地的養老金標準，給你發放一部分養老金。”

　　伴隨社保轉移產生的是養老保險的“全國統籌”問題。因為在“碎片化”的社保政策現實中，要想在多個“工作地”繳費，而幾十年之后又在“退休地”領取，即使到那時已經實現了省級統籌，但沒有一個全國的結算中心，而由各省、直轄市、自治區之間“多邊結算”，仍然非常麻煩。

　　“草案已提出了逐步實現全國統籌。”李紹光說，“屆時不僅養老金繳納比例全國統一，養老保險賬戶也將統一，公民身份證號與社會保障號碼真正實現‘一對一’”。

　　全國統籌的政府責任

　　“全國統籌”的實現，更多依靠政府推力。

　　《草案》規定，基本養老保險基金實行省級統籌，逐步實行全國統籌。其他社會保險基金實行省級統籌的時間、步驟，由國務院規定。

　　公眾對這樣的統籌期盼由來已久。

　　作為一部社會領域大法，社會保險法在上世紀90年代前期即已提上日程。1993年中共十四屆三中全會就決定建立“全覆蓋、多層次”的新社會保障體系。中共十七大報告中也提出，要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，加快完善社會保障體系。

　　十幾年過去了，一項極其重要的社會基礎設施遲遲沒有完全建立。全國社會保障基金理事會法規部負責人張國清在接受《中國新聞周刊》采訪時說。

　　“政府關于社會保險制定的都是單項法規和政策，缺乏高一級的綜合性法律，立法層次不高，導致社會保險的強制性比較弱，一些用人單位社會保險觀念淡薄，為了降低用工成本不參加社會保險，或者長期拖欠社會保險，或者是瞞報少繳費等情況也是屢見不鮮。”張國清說。

　　從1998年開始，劃地而治的社保問題開始凸顯，成為民生領域的焦點話題。此后雖經幾輪改革，仍沒有根本解決全國統籌這一難題。

　　2008年12月初，中央經濟工作會議再次提出，要完善社會保障體系，擴大城鎮職工基本養老保險和基本醫療保險覆蓋面。此后，國務院提出2009年底在全國范圍內全面實現基本養老保險基金省級統籌，2012年實現“全國統籌”。

　　《草案》的出臺，使這樣的政治意志開始轉變為法律意志。“政府在這里面要起多大作用？我認為目前來說這是一個比較大的問題。”張國清說。

　　《草案》不僅規定了政府在社會保險基金不敷支出時給予補助，而且進一步明確了政府支持的具體事項。比如：國有企業、事業單位職工參加基本養老保險前視同繳費年限期間應當繳納的基本養老保險費由政府承擔；另外，城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療實行家庭繳費和政府補助相結合；享受最低生活保障的人、喪失勞動能力的重度殘疾人、低收入家庭六十周歲以上的老年人等所需家庭繳費部分，由政府予以補助。

　　除了資金來源，《草案》還以法律形式明確政府對社保基金的監管職能：國家應對社會保險基金實行嚴格監管；統籌地區人民政府應當成立由參加社會保險的用人單位代表、個人代表，以及工會代表、法律專家、精算專家等組成的社會保險監督委員會，對社會保險工作提出咨詢意見和建議，實施社會監督。

　　《草案》留下的“空間”

　　從1994年列入全國人大常委會立法規劃，到2008年公布草案，中國的社保體系一直在反復醞釀的路上演進，即使在最新公布的包含五項險種“社保大法”中，仍有不少授權國務院制訂具體辦法。

　　根據《草案》，養老保險實行統賬結合的運行模式(即社會統籌與個人賬戶相結合。前者用于支付退休老人的當期退休金，個人賬戶體現個人責任，由個人繳費形成)，并且提出逐步實現全國統籌。

　　如何統賬結合，何時實現全國統籌，《草案》并沒有給出答案。即使是分段計算、退休地支付等條款也受到部分學者的質疑。

　　有研究者認為，分段計算、退休地支付的追溯地是退休地，如果勞動者一生先后在多個地方工作，追溯難度很大，制度成本也高。此外，醫療保險是現收現付，雖然明確醫保也可以隨人走，但是卻沒有明確統籌層次，異地就醫難這個問題還是沒有好辦法解決。參保人員異地就醫的費用仍要先由個人墊付現金，然后回到參保地的醫保中心報銷，很不方便。“具體的政策和辦法應該盡早出臺”。

　　對此，中國人大法學院一位社會保障法研究專家認為，按照中國的立法習慣，層次越高越難以細化。此外，社保法涉及五個險種，各自面對的對象也不同，因此很難用一部法律規范這些關系。“符合現實的做法是，以一部指導性法律為主，輔以具體的法規及實施辦法，盡快形成科學規范的社保法體系。”

　　“經過十幾年的改革試路，覆蓋城鄉、力求公平的基本方向已經確立，具體到養老保險、失業保險等細節問題，尚可期待分門別類的專業法來解答。”張國清說，這樣設計是為了留有改革余地。