黨的十七大報告對十六大以來發展黨內民主的實踐經驗進行了全面總結，對今后更大力度地積極推進黨內民主建設做出了重要部署，為黨內民主的進一步發展指明了目標和方向，對推動基層和地方黨組織進行黨內民主試點與改革創新具有重要的指導意義。
下面結合十六大以來發展黨內民主的試點和實踐案例，分析黨內民主發展的內在邏輯，以助于理解和闡釋黨的十七大報告關于黨內民主的論述，進一步明確黨的十七大報告對黨內民主建設提出的新要求和新任務。
1、推進黨務公開
黨的十六大以來，中央有關部門和地方黨組織主動增強工作中的透明度和開放性，產生了良好的社會效果。中臺辦、中組部、中聯部等部門領導出席國務院新聞辦組織的新聞發布會，主動與媒體見面，為推動黨務公開邁出了重要一步。在基層和地方，黨務公開的內容涉及到黨組織工作的各個方面和環節。例如，2003年，四川成都市新都區在全國較早地實行開放黨委常委會和全委會，邀請黨代表和普通黨員旁聽常委會和全委會會議。2004年，江蘇省丹陽市各個鄉鎮與部委辦局的51個黨委和21個黨組中全面推行黨務公開，公開的內容共有6大項30多個子項。最讓干部群眾感到震動的是，首次將基層所有領導班子成員的民主測評結果和廉潔自律情況通過公開欄的形式向社會“曝光”，同時向社會公開決定干部升遷去留的具體情況。丹陽市委書記楊根林說，“全部攤在陽光下，群眾的猜疑少了，干部亂來的事也少了，大家心氣順了，基層的矛盾自然也就大大減少了。”2005年，陜西咸陽市為了暢通群眾訴求渠道和公眾監督渠道，甚至把九個市委常委的手機號碼向社會公開，后來又在政府網站上公布。
黨務公開的做法和經驗得到中央的肯定，黨的十六屆四中全會《決定》提出，“逐步推進黨務公開，增強黨組織工作的透明度，使黨員更好地了解和參與黨內事務”。這次黨務公開正式寫入黨的十七大報告，必將進一步推動黨務公開在黨的各級組織和各項工作中展開。
2、完善黨的代表大會制度
關于完善黨的代表大會制度，大家最關心的就是是否推廣實行“黨代會常任制”。早在1988年，縣級黨代會常任制就開始在十余個縣(市、區)進行試點，但長期堅持下來的并不多。2002年黨的十六大報告提出“擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點”，此后，黨代會常任制試點在十幾個省份幾十個市、縣進行。
這次黨的十七大報告提出，“實行黨的代表大會代表任期制，選擇一些縣(市、區)試行黨代表大會常任制。”十七大的說法與十六大的說法究竟有沒有什么變化呢？這又是否反映了中央對于十六大以來縣級黨代會常任制試點的評價呢？
筆者曾經赴四川、江蘇、湖北等地對縣級黨代會常任制進行了實地調研，發現：一方面，縣級黨代會常任制確實具有彌補黨代會非常任制條件下的制度不足，為保障黨員權利和發展黨內民主提供有效載體和制度平臺；但是另一方面，黨代會常任制在試點過程中也存在不少問題和制度困境。從實際效果來看，有些地方的試點由于制度完善、措施過硬，試點取得了良好效果；但也有一些地方的試點流于形式、難以為繼，試點效果并不理想。黨的十七大報告采取實事求是的態度，在深入分析具體情況的基礎上，提出“實行黨的代表大會代表任期制，選擇一些縣(市、區)試行黨代表大會常任制。”我認為這是實事求是、注重實際的做法。
3、完善黨的決策體制
解決傳統決策體制的突出問題是加強黨內民主建設的重要內容。2001年，吉林白城市實行任免干部投票表決制。2003年，四川制定出臺《四川省黨的地方委員會全體會議決定下級黨委、政府領導班子正職擬任人選和推薦人選的暫行辦法》，使得黨的地方全委會表決地方黨政正職人選的制度在四川得以推行。2004年中央通過《黨的地方委員會全體會議對下一級黨委、政府領導班子正職擬任人選和推薦人選表決辦法》，使得原來由常委會決定下級黨政正職轉變為由全委會投票表決下級黨政正職，有利于發揮全委會在重要干部任免上的決策作用。2004年11月，江蘇省委全委會將表決無錫市委書記人選的投票過程向媒體開放，引起人們對這一制度變化的極大關注。
黨的十七大報告總結并肯定了這些做法和經驗，明確要求發揮全委會對重大問題的決策作用，并且提出“推行地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制”，進一步明確了實行票決制的范圍，即決定重大問題和任用重要干部，而所謂重大問題至少包括此前中央紀委提出的“三重一大”即“重大決策，重要干部任免，重大項目安排和大額資金的使用”。
4、常委會向全委會報告工作制度
2003年，黨的十六屆三中全會把中央政治局向中央委員會全體會議報告工作列為全會的第一項議程，此后的十六屆四中、五中、六中、七中全會上中央政治局都向中央委員會報告工作，標志著中央政治局向中央委員會報告工作制度初步建立。有專家認為，黨的十六大提出發揮黨的委員會全體會議的作用，從議程安排到制度安排是不可逆轉的趨勢，報告工作制度將向地方各級黨委延伸擴展。
中央政治局向中央委員會報告工作至少包含了兩層意思，一是表明以胡錦濤為總書記的黨中央率先垂范，以身作則，為各級黨委進一步發揚黨內民主提供榜樣，反映了黨內民主不僅存在從下而上的力量，也存在自上而下的推動和示范。二是預示著將進一步理順黨內權力授受關系。黨的中央委員會要向選舉它的黨的全國代表大會報告工作，中央政治局理應向選舉它的中央委員會報告工作，這是民主政治的權力授受原則在黨內民主中的體現和運用。
為了理順地方全委會和常委會的關系，1996年中央印發《中國共產黨地方委員會工作條例(試行)》，首次以黨內法規的形式明確具體劃分全委會和常委會的職責。全委會要“聽取和審議常委會的工作報告，對常委會及其成員的工作進行監督和評議”，并且“對常委會提請決定的問題或必須由全委會決定的其他重要問題作出決策”。黨的十六大報告提出要進一步發揮全委會的作用，充分肯定了理順常委會與全委會關系的方向。這次黨的十七大報告提出，“建立健全中央政治局向中央委員會全體會議、地方各級黨委常委會向委員會全體會議定期報告工作并接受監督的制度”，必將推動地方黨委進一步理順黨內權力授受關系，為更好地堅持民主集中制和改善領導體制邁出重要步伐。
5、改革和完善黨內選舉制度
如果說黨內民主是黨的生命，那么可以說，體現選舉人意志的選舉制度是黨內民主的生命。體現選舉人意志的選舉是黨內民主的基礎，也是發展黨內民主的標志。
十六大以來，基層黨組織領導班子成員通過黨員直接選舉的試點不斷擴大，黨內民主建設取得的最大成果之一就是基層黨組織選舉制度的改革和創新。2000年前后，作為最基層的黨組織之一——農村黨支部書記和支部委員在山西、湖北、四川等許多省份實行開放式提名、差額選舉和直接選舉。不僅如此，黨內競爭性選舉還從村支部向鄉鎮黨委班子選舉蔓延和提升。2001年，四川平昌縣進行了鄉鎮黨委班子公推直選的試點，2004年，四川省有45個鄉鎮黨委書記通過公推直選產生。截止2005年10月，全國有210多個鄉鎮進行了公推直選的試點。
筆者曾經赴湖北、四川、山東等地對基層黨內公推直選進行了多次實地考察，通過大量的案例研究發現，基層黨組織領導班子成員公推直選作為黨領導下有序進行的體現黨內民主的選舉制度創新，從根本上改變了傳統的“由少數人在少數人中選人”的機制，實現了黨管干部原則和群眾公認原則的結合，切實保障了黨員的民主權利，增強了黨的凝聚力，有利于防止腐敗，有利于實現領導干部對上負責與對下負責相結合，有利于改善黨群干群關系，增強黨在農村的執政合法性，激發黨員干部和廣大黨員參與農村各項事業的積極性，促進農村經濟發展和社會穩定。
基層和地方的試點經驗與創造成果也得到了中央的尊重和肯定，黨的十六屆四中全會通過的《關于加強黨的執政能力建設的決定》明確要求“逐步擴大基層黨組織領導班子成員直接選舉的范圍”。在2006年到2007年基層黨組織領導班子換屆中，幾乎每個省份都進行了基層黨組織領導班子成員直接選舉的試點。這次黨的十七大報告進一步總結黨內選舉試點改革的經驗，明確提出“改革黨內選舉制度，改進候選人提名制度和選舉方式”，尤其值得注意的是要求“推廣基層黨組織領導班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結合的辦法”，這就明確肯定非黨員群眾具有參與推薦基層黨組織領導班子成員候選人的權利。筆者在湖北廣水、四川平昌縣和成都新都區調研時就發現，非黨群眾以不同的形式參與到村黨支部書記、鄉鎮黨委班子成員候選人的推薦過程。這是基層在吸納非黨群眾參與黨內民主的創造，有利于提高基層黨組織執政合法性，也是與“從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與”的要求相適應的。因此，可以預見，黨的十七大之后，基層黨內民主將會取得更大的發展，更多的黨內基層民主實現形式將會涌現出來。
總之，黨的十七大報告關于黨內民主建設的論述對十六大以來黨內民主發展的理論成果和實踐經驗進行了新的概括和總結，體現了黨中央在黨內民主建設上率先垂范，堅持自上而下和自下而上相結合的原則，堅持實事求是的路線，不搞形式主義，尊重基層和黨員的創造，實行先試點再推廣的戰略，逐步形成在黨的領導下循序漸進、穩步推進黨內民主建設的新格局。(王勇兵)
相關報道
