(兩會訪談)張雪樵委員談如何讓公益訴訟更有“用武之地”

　　中新網(wǎng)北京3月9日電 題：張雪樵委員談如何讓公益訴訟更有“用武之地”

　　記者 張素

　　檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度是黨的十八屆四中全會部署的一項(xiàng)重大改革任務(wù)。今年全國兩會期間，全國政協(xié)委員、最高人民檢察院副檢察長張雪樵接受記者專訪時，談到如何讓這項(xiàng)具有治理現(xiàn)代化優(yōu)勢的“中國方案”更有“用武之地”。

　　談“萬峰湖流域生態(tài)環(huán)境受損公益訴訟專案”

　　——“并沒有徹底劃上句號”

　　張雪樵：最高檢之所以將萬峰湖養(yǎng)殖污染案作為直接立案辦理的“第一案”，是因?yàn)樗钦嬲摹坝补穷^”案件。養(yǎng)殖污染問題已經(jīng)拖了十多年了，2017年被中央環(huán)保督察組列為重點(diǎn)問題，因?yàn)槿∥蹇h(區(qū))執(zhí)法不統(tǒng)一，直到2019年還是沒有得到根本解決。

　　萬峰湖地處貴州、云南、廣西三省(區(qū))結(jié)合部。目前，地方檢察機(jī)關(guān)還無法向相鄰省份的行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟，所以，這個案件連地方省級檢察院都無能為力了，最高檢應(yīng)當(dāng)迎難而上。

　　導(dǎo)致養(yǎng)殖污染沒法根治的原因是客觀的，困難是現(xiàn)實(shí)的。萬峰湖是個水電工程，攔壩蓄水之后鼓勵庫區(qū)移民養(yǎng)魚謀生，在地方政府眼里，萬峰湖也是養(yǎng)殖致富的“聚寶盆”。現(xiàn)在無序養(yǎng)殖造成了嚴(yán)重污染，依法應(yīng)當(dāng)打擊取締，但養(yǎng)殖企業(yè)的損失怎么辦？庫區(qū)農(nóng)民的收入哪里來？最高檢來辦案，我擔(dān)任檢察官，并不是這些問題不存在了，或者不需要考慮了。無論誰辦案，問題依然在那里。

　　但是，最高檢辦案可以超越“地方本位主義”，能夠更堅(jiān)決貫徹執(zhí)行黨中央關(guān)于生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新發(fā)展理念，能夠運(yùn)用更剛性的監(jiān)督機(jī)制來保障習(xí)總書記關(guān)于“綠水青山就是金山銀山”等生態(tài)文明思想的落實(shí)落地。

　　最高檢辦案過程中，依靠三省(區(qū))三市(州)五縣(區(qū))黨委政府的大力支持，萬峰湖養(yǎng)殖污染問題得到了全面清理。但萬峰湖案件并沒有徹底劃上句號。我們只是完成了第一階段的辦案目標(biāo)，接下來，我們要協(xié)調(diào)沿湖政府和庫區(qū)人民開發(fā)生態(tài)養(yǎng)殖，既保護(hù)好一湖碧水，又培育、帶動生態(tài)經(jīng)濟(jì)，把綠色青山變成金山銀山。

　　談“民法典＋公益訴訟”

　　——“湖水發(fā)臭，湖景別墅再大也是受罪”

　　張雪樵：檢察公益訴訟制度的著眼點(diǎn)就是“全面依法治國”，切入點(diǎn)則是公益保護(hù)，就是以法治思維法治方式來解決公益保護(hù)問題。

　　檢察公益訴訟制度的落腳點(diǎn)在于促進(jìn)依法行政，推進(jìn)法治政府建設(shè)。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的天職就是代表人民管理國家和社會公共利益。行政機(jī)關(guān)管好管壞的標(biāo)準(zhǔn)是什么？“一斷于法”，法治社會的通用標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)然是法律。那么，誰來當(dāng)裁判？司法機(jī)關(guān)最合適。

　　對行政機(jī)關(guān)的違法行使職權(quán)和不作為，由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，由人民法院來依法判決。這種制度設(shè)計(jì)符合黨中央全面依法治國的戰(zhàn)略布局，也展示了法治建設(shè)的中國方案。

　　民法典是檢察公益訴訟的重要遵循。“兩高”修訂了《關(guān)于檢察公益訴訟案件法律適用若干問題的司法解釋》，主要內(nèi)容就是明確“正確適用《民法典》關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的規(guī)定”。

　　首先，“民法典是一部基礎(chǔ)性法律”。雖然民法典沒有直接規(guī)定公益訴訟，但檢察機(jī)關(guān)辦理的各類公益訴訟案件，都要以民法典為準(zhǔn)繩。尤其是民事公益訴訟，民法典是最重要的實(shí)體法依據(jù)。

　　其次，公益保護(hù)也是民法典的立法目的和重要內(nèi)容。新時代，人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境的新需求中，公共利益是很重要的一部分。例如，一套湖景別墅是私權(quán)利，但如果湖水發(fā)臭，別墅再大也是受罪，哪里還有權(quán)利的感覺？

　　所以，民法典規(guī)定的生態(tài)環(huán)境責(zé)任、涉及眾多消費(fèi)者的產(chǎn)品責(zé)任、影響公共安全、公民信息安全的侵權(quán)責(zé)任、侵害英雄烈士人格權(quán)的法律責(zé)任等等，既是私權(quán)利保護(hù)，也是公益保護(hù)的重要保障。

　　談“公益訴訟起訴人”和“原告”區(qū)別

　　——檢察機(jī)關(guān)的特殊地位不等于檢察特權(quán)

　　張雪樵：《關(guān)于檢察公益訴訟案件法律適用若干問題的司法解釋》明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的主體定位是“公益訴訟起訴人”，而不同于社會組織在公益訴訟中稱為“原告”。

　　檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中不同于社會組織，應(yīng)該說具有一定特殊性。首先，特殊地位在于特殊的使命。

　　一是檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，監(jiān)督法律的統(tǒng)一正確實(shí)施，包括監(jiān)督公法的實(shí)施，即監(jiān)督行政法律的實(shí)施，行政機(jī)關(guān)是行政法律的執(zhí)法主體，所以只能由檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟；二是檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表，向損害公益的違法主體提起民事公益訴訟，為國家、為人民主張具體的公共利益。為忠實(shí)履行好這特殊的使命，與其他訴訟主體相比，法律賦予了檢察機(jī)關(guān)特定的職權(quán)，包括調(diào)查取證權(quán)、行政公益訴訟的起訴權(quán)以及訴訟監(jiān)督權(quán)等。

　　但另一方面，檢察機(jī)關(guān)的特殊地位不等于優(yōu)勢地位，更不等于檢察特權(quán)。

　　檢察公益訴訟只要進(jìn)入人民法院的訴訟階段，檢察機(jī)關(guān)與任何訴訟主體都是平等的，雖不稱作原告，但不能享有優(yōu)于原告的訴訟特權(quán)。無論坐在法庭被告席上的是行政機(jī)關(guān)還是普通的公民，雙方都應(yīng)該遵循訴訟地位兩造平等原則，誰輸誰贏，都只能通過擺事實(shí)、擺證據(jù)、講法律、辯法理，否則，不平等的訴訟、不公平的程序，就無法保證審判的公正。

　　特別是檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)不能因?yàn)楸Ｗo(hù)公共利益而忽視或者損害私權(quán)利。公益、私益在法律面前應(yīng)當(dāng)一視同仁。

　　談“公益訴訟法律制度立法完善”

　　——讓具有優(yōu)勢的“中國方案”更有用武之地

　　張雪樵：檢察公益訴訟試點(diǎn)及全面開展以來，我們一直堅(jiān)持依法推進(jìn)，不斷推進(jìn)完善制度規(guī)范，形成了從法律、法規(guī)到司法解釋、規(guī)范性文件等多層級、全方位、立體化的規(guī)范體系。

　　比如，民事訴訟法、行政訴訟法從基本法律的層面創(chuàng)立檢察公益訴訟制度，人民檢察院組織法、檢察官法明確將公益訴訟作為檢察職責(zé)范圍，英烈保護(hù)法、未成年人保護(hù)法從單行法律的層面規(guī)定了特定領(lǐng)域的檢察公益訴訟制度，“兩高”聯(lián)合出臺檢察公益訴訟司法解釋，各級檢察機(jī)關(guān)和政府部門、監(jiān)察機(jī)關(guān)、法院等加強(qiáng)協(xié)作出臺了大量規(guī)范性文件對檢察公益訴訟進(jìn)行規(guī)范。這些立法實(shí)踐，為檢察公益訴訟制度的完善發(fā)展提供了強(qiáng)而有力的支持。

　　然而，也應(yīng)當(dāng)看到，現(xiàn)有的公益訴訟立法也存在諸多問題。公益訴訟立法供給不足，遠(yuǎn)不適應(yīng)檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟實(shí)踐。

　　一是受案范圍過窄。新時代人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境以及美好幸福生活提出了新需求，公民民事權(quán)利的實(shí)現(xiàn)往往與公益的保護(hù)疊加、融合在一起，但目前法律賦權(quán)的檢察公益訴訟受案范圍過窄，尤其是行政公益訴訟仍只有四個領(lǐng)域，束縛了這項(xiàng)具有治理現(xiàn)代化優(yōu)勢的“中國方案”的“用武之地”，無法對人民群眾反映強(qiáng)烈的公益問題發(fā)揮治理作用。

　　二是調(diào)查依據(jù)不足。檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證程序幾乎處于立法空白狀態(tài)，沒有調(diào)查權(quán)帶來的取證難，是導(dǎo)致民事公益訴訟案件多年在低位徘徊的直接原因。行政公益訴訟也存在相應(yīng)問題，譬如，檢察機(jī)關(guān)不能向金融機(jī)構(gòu)查詢資金往來，以致影響了國有財產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域行政公益訴訟的辦理等。

　　三是多元類公益訴訟之間關(guān)系不順。在民事公益訴訟中，法律規(guī)定的國家機(jī)關(guān)、社會組織、檢察機(jī)關(guān)三類主體在順位銜接以及支持協(xié)作上的問題在實(shí)踐中表現(xiàn)突出，需要進(jìn)一步科學(xué)規(guī)制。

　　四是處理特殊問題于法無據(jù)。公益訴訟的許多程序和實(shí)體問題具有特殊性，難以適用普通的訴訟法。

　　通過在單行法規(guī)中增加公益訴訟條款，以及對檢察公益訴訟制度進(jìn)行系統(tǒng)性完善的立法任務(wù)日顯迫切，應(yīng)當(dāng)提上議事日程。(完)