中新網(wǎng)11月28日電 公民身份證法草案一出臺，就引來各方面的關(guān)注。人們希望新的身份證將消除由戶籍制度所帶來的地區(qū)差別與地域歧視，人們也期待新的身份證法反映依法行政、保護公民權(quán)不受違法行政干擾的目標(biāo)。
就此，今天的法制日報刊載清華大學(xué)博士程潔的文章：讓公民身份證體現(xiàn)公民權(quán)——對公民身份證法草案的幾點建議。文章認為，從今年10月17日國務(wù)院提交給全國人民代表大會常務(wù)委員會的草案來看，要實現(xiàn)上述目標(biāo)并不容易。文章分別從公民身份證的實質(zhì)、功能、管理、法律責(zé)任四個方面進行了論述，并提出了相應(yīng)的建議。
——公民身份證：國籍證明還是戶籍證明
文章建議，為使公民身份證與戶籍證明區(qū)分開來，在身份證登載內(nèi)容方面，應(yīng)當(dāng)取消常住戶口所在地住址，增加公民指紋。
文章說，觀乎《草案》的內(nèi)容，公民身份證與戶籍之間的對應(yīng)關(guān)系呼之欲出。例如，草案要求公民身份證登載事項包括姓名、性別、民族、出生日期、常住戶口所在地住址、身份證號碼、照片、證件有效期和簽發(fā)機關(guān)等；《草案》第8條規(guī)定，回國定居的華僑、回內(nèi)地定居的香港、澳門同胞，回大陸定居的臺灣同胞，以及在中華人民共和國境內(nèi)定居并被批準(zhǔn)加入中國國籍的外國人、無國籍人，在辦理戶口登記時，申領(lǐng)公民身份證；第10條規(guī)定，公民辦理常住戶口遷移手續(xù)時，應(yīng)當(dāng)換領(lǐng)公民身份證；第12條規(guī)定，辦理注銷常住戶口手續(xù)時，由公安機關(guān)收回公民身份證。
由此看來，戶籍在身份證在，戶籍注銷身份證回收。這種身份證與戶籍的一一對應(yīng)關(guān)系，與中國目前正在進行的戶籍制度改革不相稱。首先，在戶籍制度的改革中，各地的戶籍“門檻”越來越低，人口流動性增強，如果身份證隨戶籍換領(lǐng)，必然為證件持有人帶來許多不必要的麻煩。其次，取消戶籍制度的呼聲一度甚囂塵上，假如戶籍制度取消，將來是否又要換領(lǐng)身份證？第三，《草案》既然將不在中國(大陸或內(nèi)地)常住的中國籍人士排除在外，那么就應(yīng)當(dāng)仍然稱之為“居民身份證”，更加名副其實，而無需改稱“公民身份證”。為名副其實故，身份證不應(yīng)當(dāng)與戶籍一一對應(yīng)，而應(yīng)當(dāng)與國籍相對應(yīng)。
當(dāng)然，更重要的原因是，立法的目的既然是便利公民進行社會活動，保障公民的合法權(quán)益，就應(yīng)當(dāng)在條款中體現(xiàn)這一立法的精神。所以，如果公民身份證仍然維持其“便攜戶口卡”的作用，那么社會活動就依然沒有便利可言，合法權(quán)益依然沒有平等保護。為使公民身份證與戶籍證明區(qū)分開來，在身份證登載內(nèi)容方面，應(yīng)當(dāng)取消常住戶口所在地住址，增加公民指紋。
——身份證的功能：證明公民資格還是證明民事行為能力
文章建議，公民身份證的有效期限應(yīng)從實際需要出發(fā)。
文章說，《草案》第2條規(guī)定，年滿16周歲的中國公民，可以申領(lǐng)公民身份證。但是第3條也規(guī)定，公民身份證號碼“由公安機關(guān)在辦理公民出生登記時，按照公民身份號碼國際標(biāo)準(zhǔn)編制”。既然一出生就編制了，為什么要到16周歲才發(fā)放呢？在我國，16周歲是具有完全民事行為能力人的年齡；但是《草案》的目標(biāo)似乎并非為識別“具有民事行為能力的中國公民”。僅規(guī)定年滿16周歲的中國公民才能申請領(lǐng)取公民身份證，既不方便其他未成年人士，也會構(gòu)成年齡歧視。
使身份證名副其實，適用于所有中國公民，同時也可以區(qū)分未成年人與成年人，要對身份證進行適當(dāng)?shù)姆诸悺Ｏ愀厶貏e行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)對身份證的分類值得借鑒。自2001年始，香港和澳門都分別采用了智能身份證。香港將身份證分永久身份證和一般身份證兩大類，其中永久身份證又細分為“成人”(18歲以上人士)、“兒童”(11至17歲)及“小童”(11歲以下)三種。澳門特別行政區(qū)也規(guī)定，年滿5歲的居民須領(lǐng)取身份證，未滿5歲的居民非強制性領(lǐng)取。文章認為，將身份證區(qū)分為小童、兒童與成人身份證三種是比較合理的，會避免出現(xiàn)未成年人沒有身份證件的問題。同時，依據(jù)中國憲法，18周歲是行使最重要的公民權(quán)(選舉權(quán))的年齡，以18歲區(qū)別成人身份證也比較合理。
當(dāng)然，《草案》既然試圖區(qū)分“公民”與“居民”，那么就要考慮到目前大量在中國長期或短期居留人士的身份認證問題。短期居住的人口分兩種，一種是境內(nèi)跨地域的短期居留，例如省際之間、城鄉(xiāng)之間或城際之間。第二種是來自境外的短期居留人口，例如外國人、無國籍人，以及中國兩個特別行政區(qū)以及臺灣地區(qū)的人口。從公民權(quán)利平等以及戶籍制度改革的趨勢來看，第一種短期居留的人士在將來應(yīng)當(dāng)不作區(qū)分，作為一種過渡，可以由各省安排省際的居留證。對第二種情況，應(yīng)當(dāng)為他們配發(fā)短期或長期居留證。建議在《草案》中增加一項，外國人、無國籍人以及其他在中國長期或短期居留的非中國籍人士須領(lǐng)取中華人民共和國長期(或短期)居留證；港澳臺地區(qū)居民須領(lǐng)取大陸地區(qū)居留證�；蛘�，在《草案》附則中說明，將另行通過立法或行政法規(guī)對上述內(nèi)容進行規(guī)定。
——身份證管理：警察管理還是社會服務(wù)
文章建議，應(yīng)當(dāng)增加公民查閱身份資料請求權(quán)，以保護公民隱私。
文章認為，目前中國的戶籍以及身份證管理都由公安機關(guān)負責(zé)，這種管理方式有待改進。公安機關(guān)管理的事務(wù)過于廣泛，不利于其職權(quán)的行使。例如，公安機關(guān)所負責(zé)的事務(wù)，涵蓋了國內(nèi)安全保衛(wèi)、經(jīng)濟犯罪偵查、治安管理、邊防管理、刑事偵查、出入境管理、消防、警衛(wèi)、公共信息網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)察、監(jiān)所管理、交通管理、禁毒等，還要對鐵道、交通、民航、森林公安局及走私犯罪等活動進行監(jiān)管。結(jié)果，警力不足成為困擾公安機關(guān)的長期問題；同時由于權(quán)力集中，公安機關(guān)成為廣受批評的焦點。
戶籍管理以及公民身份證管理無需通常的警察技能，而需要對入籍、出入境方面具有專門知識。如果將戶籍管理與公民身份證管理劃歸專門機構(gòu)，既能夠解除公安機關(guān)的負擔(dān)，也可以將國家對公安機關(guān)的預(yù)算用于更加專業(yè)化的警察事務(wù)方面，還可以減少公安機關(guān)在戶籍管理方面存在的腐敗現(xiàn)象。為此，可以考慮將公民身份證的管理機關(guān)交由專門的移民與歸化署或由民政部門設(shè)立專門管理機關(guān)負責(zé)。
考察外國及中國兩個特別行政區(qū)及臺灣地區(qū)，護照及身份證件的發(fā)放機關(guān)均為獨立于警察系統(tǒng)的專門機關(guān)管理，我國也可以借鑒其他地區(qū)的經(jīng)驗，采取設(shè)置獨立管理機構(gòu)的方法。此外，早前亦有學(xué)者指出，戶政管理應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)由民政部來負責(zé)。在中國實施新的公民身份證管理時，可以考慮這種建議。中國的民政部門負責(zé)優(yōu)撫安置、救災(zāi)救濟、社會福利和其他社會事務(wù)，比較符合戶政管理與身份證管理的屬性。
20世紀(jì)以來，隨著法治觀念深入人心，許多國家都經(jīng)歷了一場由“警察國家”向“社會法治國家”的轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變的核心，就是讓政府與公民之間的關(guān)系，從管制與服從，轉(zhuǎn)向服務(wù)與監(jiān)督；換言之，從秩序行政轉(zhuǎn)向給付行政。中國自1999年將依法治國作為基本治國方略載入憲法，這也是我國政府管理方式轉(zhuǎn)變的開端。對公民身份證的管理而言，這種轉(zhuǎn)換將意味著承認公民有某些權(quán)利，可以要求身份證管理機關(guān)提供相應(yīng)的服務(wù)或救濟。例如，公民對身份證登記信息的查詢權(quán)。尤其在實行智能IC卡之后，政府通過身份證登記將會了解更多公民信息，因此應(yīng)當(dāng)增加公民查閱身份資料請求權(quán)。如果公民發(fā)現(xiàn)管理機關(guān)存檔的個人信息與事實不符的，經(jīng)查證屬實，有權(quán)要求管理機關(guān)即時更正。再如，為保護公民隱私，應(yīng)當(dāng)在《草案》中明確，必須有“法律與行政法規(guī)定”，才能進行查驗，以體現(xiàn)法律優(yōu)先原則，防止行政機關(guān)濫用權(quán)力。最后，如果身份證管理機關(guān)違法不履行法定職責(zé)，則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事或行政責(zé)任等。
——法律責(zé)任：是公民一方責(zé)任還是管理機關(guān)與公民雙方責(zé)任
文章建議，法規(guī)應(yīng)當(dāng)增加對違法查驗，公民是否有權(quán)拒絕的具體規(guī)定，以及相應(yīng)責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。
文章指出，對于立法機關(guān)而言，在制定法律時，應(yīng)當(dāng)遵循一條基本原則，即立法所涉及的法律關(guān)系雙方權(quán)利義務(wù)對等的問題。對身份證法律關(guān)系而言，就是身份證管理機關(guān)與身份證持有者之間的權(quán)利義務(wù)對等問題、身份證查驗機關(guān)與身份證持有者之間的權(quán)利義務(wù)對等關(guān)系問題。以這一原則看《草案》，就是既要體現(xiàn)方便管理，又要體現(xiàn)行政機關(guān)的相應(yīng)責(zé)任與義務(wù)，以及公民基于行政機關(guān)的義務(wù)應(yīng)有的請求權(quán)或救濟權(quán)。
首先，在身份證查驗方面，《草案》第16條規(guī)定，公民拒絕查驗應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任；與此相對應(yīng)，如果是違法查驗，公民是否有權(quán)拒絕？拒絕權(quán)是一項重要的對抗權(quán)力濫用的法律救濟，立法中增加此項內(nèi)容將體現(xiàn)立法的進步。
其次，《草案》規(guī)定違法查驗的具體工作人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任，但是卻只字未提其所屬機關(guān)或組織應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，這與我國民法與行政法的有關(guān)規(guī)定不符。因為非法查驗通常是職務(wù)行為而非個體行為。對職務(wù)行為，應(yīng)當(dāng)由其所在單位承擔(dān)第一責(zé)任，而由具體執(zhí)行者承擔(dān)第二責(zé)任。為與行政處罰法及國家賠償法保持一致，立法中應(yīng)當(dāng)規(guī)定，身份證查閱者違反規(guī)定查驗公民身份證，侵害公民合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)賠償由此帶來的經(jīng)濟損失與其他損失。最后，也是最重要的，公民權(quán)的實現(xiàn)有賴于救濟程序的設(shè)置，即訴權(quán)的保障。對于違法發(fā)放、查驗、扣押行為；對于拒絕證件持有者合法請求權(quán)的行為，可以通過何種渠道進行救濟？目前的《草案》僅規(guī)定了行政處分及行政處罰，這與上述違法行為是不相稱的�！恫莅浮窇�(yīng)當(dāng)進一步明確，對違法行政行為，可以依法提起行政復(fù)議或行政訴訟；對其他國家機關(guān)在查驗身份證時違法，得提起國家賠償請求；對非行政主體的侵權(quán)行為，得提起民事訴訟。
