從規范執行層面看，食品安全監管體制運行中存在明顯的政出多門、職能交叉重疊等問題，同時又缺乏一個權威主體負責所有的食品安全執法
民以食為天，但中國人的食品憂患卻似乎總是揮之不去。過去我們擔憂的是食品短缺；今天我們擔憂的是食品安全。頻頻見諸媒體的、有關食品安全事件的報道，已經一再提醒我們：食品安全問題已成為一個嚴重的公共政策問題和社會問題。最近卷土重來的“蘇丹紅”事件，以及民眾對這些事件的心理反應和行動，足以表明公眾對食品安全已經瀕臨恐慌的地步；有人甚至開始用“食品恐怖主義”來形容不安全食品的危害。
當前我國面臨的食品安全問題，主要表現為四個方面：第一，食品污染。表現為農產品化肥、農藥過量殘留，畜產品激素、抗生素濫用；第二是食品添加劑濫用。表現為食品加工過程中大量使用添加劑，甚至使用國家明確禁止的化學添加劑，致使許多食品成為“毒藥”；第三是食品假冒偽劣，例如用工業酒精勾兌、假冒白酒等；第四是食品過期。過期食品中的成分發生各種生化反應產生有毒物質，如過期鮮奶等食品。目前在我國頻頻發生的食品安全事件，基本上是因為出現上述一種或多種情形而導致的。
食品安全問題直接關系到公眾身體健康和生命安全，在一定程度上，甚至會影響到社會穩定。因此，加強食品安全監管，保障食品安全，是任何一個政府最基本的功能和職責。在這個意義上，我們也完全可以說，就食品安全而言，有效監管就是最好的服務。事實上，現代各主要國家都從保障公眾生命健康權的高度，對食品安全建立起了一套“從農田到餐桌”的生產經營全過程的監管流程，形成了一整套運行有效的食品安全監管體制。
在我國，由于我們過去在食品領域面臨的主要問題一直是短缺，食品安全問題并未受到足夠的重視。雖然從上個世紀九十年代中期以來，國家圍繞食品衛生法制定了一系列有關食品安全的政策法律規范，但不論是這些規范本身還是規范的執行，都存在著一系列問題；那些不斷現諸于媒體的有關食品安全事件的“負面報道”，其實一直都在向我們提示食品安全監管體制及其運行中所存在的問題；更何況，我們完全可以想象，見諸報端的食品安全事件，不過是食品安全問題的冰山一角。透過這些此起彼伏的食品安全事件，我們不得不反思食品安全監管體制所存在的問題甚至失敗。也許，是需要用責任感和勇氣去承認和面對一個痛苦事實的時候了。
我國目前的食品安全監管體制，存在著靜態的規范層面和動態的執行層面的雙重問題。從規范層面看，盡管涉及食品監管的法律法規有幾十部之多，但這些法律法規的系統性和協調性很差。很多法規和政策都是不同部門追逐利益的產物，因此數量眾多的法律規范并沒有構成一個“從農田到餐桌”的規則系統；相反，由于立法的部門化，造成監管權力分割、監管標準混亂、甚至某些環節上的監管缺位。從規范執行層面看，食品安全監管體制運行中存在明顯的政出多門、職能交叉重疊等問題，同時又缺乏一個權威主體負責所有的食品安全執法。目前，包括工商、衛生、海關、公安、質量監督、環保、食品藥品監督管理部門等9個部門都對食品安全負有監管職責，但不同部門僅負責食品生產鏈條的不同環節。這種部門眾多、分段執法的監管權分配和行使體制，不僅增加了食品監管執法成本，而且容易導致明顯的執法漏洞，大大削弱了食品監管的有效性。中央和地方多層級的執法權配置結構，進一步使食品監管有效性受到侵蝕。一些地方政府基于狹隘的地方利益考慮，甚至對食品違法行為“睜一只眼，閉一只眼”。而在執法手段上，現有執法體制過分依賴非常規化的“運動式執法”，缺乏日常化的、可持續的執法技術，造成食品安全執法過程中出現“食品安全事件泛濫———打擊———問題緩解———再度泛濫———再打擊”的輪回。
食品監管規范體系和執法體系所存在的上述問題，是現實中頻頻發生的食品安全事件的根本癥結所在；這些“病根”和不時發作的各種各樣的“癥狀”，凸現了我國食品安全監管體制的缺陷。既然如此，面對各種食品安全事件，我們就不能僅僅滿足于個案的治理，而需要認真反思監管體制的問題，探尋體制合理化的出路。事實上，政策失敗本身并不可怕，可怕的是拒絕承認失敗和諱疾忌醫。一個學習型政府，完全可以從政策失敗的個案中，不斷提升政策學習的能力和公共治理的質量。
(來源：法制日報 作者為北京大學公眾參與研究與支持中心主任 王錫鋅)
