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修改后的《義務教育法》有望在明年獲得全國人大通過，“十一五規劃”最遲在今年年底出臺。也就是說，農村義務教育免費的時間表很快將見分曉。
“十一五”期間，農村義務教育將全面免費。教育部副部長張保慶于8月29日宣布的這一消息讓社會各界為之一振。
長期以來，中國的義務教育只是免除了“學費”這一項，在“一費制”的名目下，學雜費和書本費仍然需要家長承擔；在一些寄宿制學校，家長還需承擔寄宿費。這筆費用和農業稅、醫療支出一起，構成了農民的“三大負擔”。
繼各省提前落實中央政策紛紛免除農業稅后(至今已有27個省、市、自治區免除了農業稅)，8月初中央又決定加快建立農村新型合作醫療制度，中央財政負擔比例翻了一番。加之這次有待落實的“教育行動”，農民的“三大負擔”開始得到實質性的緩解。
免費試點已有先行者
今年3月5日，國務院總理溫家寶在做政府工作報告時承諾，到2007年要普及“兩免一補”(免學雜費、書本費，補助寄宿費)，全部解決貧困地區孩子的義務教育問題(共592個縣)。如果張保慶關于農村義務教育全免費的說法得到落實，免費義務教育的覆蓋面將擴大2倍以上(全國共1800個縣)。
但據本刊向教育部的一位官員了解：教育部并無農村義務教育“全面免費”政策的決定權，因為涉及到財政等諸多部門，非黨中央、國務院不能決定。
此前，教育部新聞發言人、辦公廳副主任王旭明已經告訴本刊，8月底將有以助學貸款為主的“一攬子”政策出臺。但其中沒有提及農村義務教育免費。
“《義務教育法》正在修改之中，‘十一五規劃’也沒有最后出臺，它們都將明確農村義務教育免費以及如何免的問題，所以現在還給不出一個具體的時間表”。教育部財務司綜合處處長胡延品說。
據本刊了解，修改后的《義務教育法》有望在明年獲得全國人大通過，“十一五規劃”最遲也要在今年年底出臺。也就是說，農村義務教育免費的時間表很快將見分曉。
在中央統一政策未出之前，和此前引起廣泛關注的醫改相同，不少地方已開始“先行”。據本刊不完全統計，今年以來，已有海南、廣東、四川成都、山東東營等地試行各種形式的義務教育免費。其中，廣東的力度最大。廣東省委、省政府日前決定，從今年秋季入學開始，在全省16個扶貧開發重點縣的農村開展免費義務教育試點，2006年秋季起逐步推廣，2008年秋季在全省農村全面實施免費義務教育。
但由點到面，即由地方試行到全國推廣，仍有很長的路。而實現這一目標，要解決的核心問題是各級財政負擔比例問題。
可以寄望的是，這一進程或許不會太長，因為在農業稅和農村合作醫療問題上已有先例，它們的實施均快于預計的時間表。
此前，全面免除農業稅的腳步比計劃提前了兩年；醫改大討論中，農村新型合作醫療重建被提速。這些，都是由部分地區先行，繼而由中央統一部署推廣到全國。按照這個邏輯，農村義務教育全面免費的步伐或許會加快。
中央醞釀化解財政分擔難題
“農村義務教育免費,中央將支出多少還沒有計算”，教育部財務司綜合處處長胡延品說，“財政分擔比例就更為復雜”。
對于財政分擔，目前的3種意見分別是：按項目分擔、按比例分擔和逐級轉移支付。
按項目分擔是指，基建經費和教育事業費分別由中央財政和地方財政負責。而要清晰地測定五級政府的分擔比例，“是最難的一部分，需要極為復雜的計算，各地區差異很大，中央如何補、地方如何配套都不好確定”，北京師范大學教育經濟學院副院長王善邁說。
另據本刊了解，財政部的一個課題組正在按照國務院要求，就義務教育中中央和地方的財政分擔比例進行研究，但方案遲遲未出。
在一份今年3月已經遞交教育部并在不斷修改的方案中，“藥方”變成了逐級轉移支付。方案起草者稱，這一方案考慮到了中國行政區間財政縱向和橫向不均衡的問題，無須復雜計算，以縣為單位，義務教育經費缺口由上級財政通過逐級(市、省、中央)轉移支付填平補齊。
這一缺口，也是農業稅在全國絕大多數地區取消之后所帶來的新問題，地方財政收入減少后，給一些地方，尤其是較貧窮的地區帶來了壓力(當然也可能影響到教育經費)，亟需新的來源。“轉移支付總是差那么一點點，其中就包括了教育經費；這一問題，在西部地區尤為明顯”。國務院發展研究中心一位研究者說。
可資為證的是，此前安徽省宣城市委書記方寧也曾對本刊說，宣城每年因農業稅減收1.8億，中央轉移支付補回1.6億，尚余2000萬的缺口。
權威人士透露，正基于此，溫家寶總理才在政府工作報告中做出承諾，中央開始醞釀對農村義務教育全面免費。在重構中國義務教育財政制度這一大框架下，目前對農村義務教育的“兩免一補”只是其中的前兩個環節。后續工作還包括：制定義務教育最低保障線、界定各級政府的財政責任、完善義務教育財政轉移支付制度、建立均等化撥款制度和建立并完善義務教育經費的監督管理制度。
“全面免費只是降低了門檻，讓每一個孩子都能進來讀書”，教育部發展研究中心專家咨詢委員會副主任蔡克勇說，“然后再解決深層次問題”。
他所說的“深層次問題”，除了包括上述的“后續工作”，還有對農村義務教育的基礎投資和教師隊伍的穩定。農村學生人均教育經費不如城市，農村義務教育的基礎投資和教師工資亦然。
公共財政轉型只是開頭
在深層次矛盾尚未解決之際，中央以加大中央支出這一方式來暫時緩解矛盾。2004年，中央用于三農問題的財政支出達2626億元，增長22.5%。“類似的增長，上世紀末就開始了”，香港中文大學教授王紹光說，“我們只要看看公共財政支出的比例就知道了，這兩年的速度更快了”。
在《2006～2020教育綱要》草稿中，教育投入占GDP的比重已經有所規劃，2010年為4%，2020年為5%，而目前(2004年)僅為3%。
問題是， 5%這一指標曾在多年前被規劃為2000年教育投入占的GDP比重，但這一目標不僅沒有實現，教育投入占GDP的比重反而在近些年呈下降趨勢，這一比重在2003年為3.28%，2002年為3.41%。
“財政連年增收，而增收的那部分總是沒有教育的份”，蔡克勇說。專家們的擔心是，前述“后續工作”如果不抓緊落實，則2000年的“鏡中花”可能演變為2020年的“水中月”。而所謂公共財政剛剛邁出的幾小步，比如農村新型合作醫療、義務教育免費等，也可能重走回頭路。
【來源：中國新聞周刊；作者：楊中旭】
