最高人民法院昨天發(fā)布了《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》，并將于今年9月1日起施行。《解釋》的公布施行，對依法保護廣大農民依法享有的土地承包權益，規(guī)范人民法院審理相關糾紛案件的司法實踐，具有十分重要的意義。為此，最高人民法院副院長黃松有接受本報記者采訪，就《解釋》的內容進行權威解讀。
應予受理的五種情形
農村土地承包法公布實施后，如何確定涉及農村土地承包糾紛案件的受理范圍問題日益凸顯。對農民已經取得土地承包經營權后，因其承包經營權被侵害而提起的民事訴訟，《解釋》規(guī)定人民法院應當依法予以受理。其中包括：農村土地承包合同糾紛、土地承包經營權侵權糾紛、土地承包經營權流轉糾紛、土地承包經營權繼承等糾紛案件。此外，對承包地征收補償費用分配引起的爭議，因其同樣屬于平等民事主體之間的糾紛，人民法院也應當依法予以受理。
土地承包經營權屬于物權
《解釋》第六條規(guī)定，對涉及發(fā)包方違法收回、調整承包地，或者承包方棄耕撂荒承包地的糾紛，按照不同情形，分別處理。該規(guī)定的基本考慮是：農民通過家庭承包方式依法取得的土地承包經營權是其安身立命的根本，其權利性質應屬于物權，這也是農村土地承包法的立法重點所在。違法收回、調整承包地是對物權的侵害，土地承包經營權人有權基于物權人的地位尋求法律保護，要求返還承包地。不論侵權人是否已將該承包地與他人另行建立了承包合同關系，土地承包經營權人要求返還承包地的，均應予以支持。此外，承包方棄耕撂荒承包地有其深刻復雜的背景，農村土地承包法對發(fā)包方收回承包地做了嚴格的限定，并未規(guī)定此種情形下發(fā)包方可以收回承包地。從維護土地承包經營權人利益的考慮出發(fā)，棄耕撂荒承包地的承包方要求返還承包地的訴訟請求，亦應予以支持。
無法定理由發(fā)包方不得干涉承包方流轉土地自主權
農村土地承包法第三十七條規(guī)定，承包方采取轉讓方式流轉土地承包經營權的，應當經發(fā)包方同意。因此，實踐中不少人認為，只要未經發(fā)包方同意，承包方與他人訂立的土地承包經營權轉讓合同即為無效。農村土地承包法做此規(guī)定的目的，并不是要限制土地承包經營權人的流轉自主權，而是為了更加充分地保護承包方的權益。因為土地承包經營權對農民而言至關重要，一旦轉讓，在承包期內就無法再行取得土地承包經營權。但更應看到的是，不能在無法定理由的情況下，干涉土地承包經營權人依法享有的土地承包經營權流轉自主權�；诖朔N考慮，《解釋》第十三條后段規(guī)定，發(fā)包方無法定理由不同意或者拖延表態(tài)的，不影響土地承包經營權轉讓合同的效力。《解釋》實際是運用了立法目的解釋的方法論，其規(guī)定與農村土地承包法的立法目的是一致的。
以土地承包經營權設定抵押無效
農村土地承包法對家庭承包方是否可以采取抵押方式流轉其土地承包經營權確實未作明確規(guī)定。但抵押權作為擔保物權，依物權法定原理，抵押擔保物的范圍亦應遵從法定。土地承包經營權在性質上實為集體土地使用權，根據擔保法第三十七條第(二)項和第三十四條第(五)項規(guī)定，除了依法經發(fā)包方同意抵押的“四荒”等荒地的土地使用權外，集體土地使用權不得抵押。其本意在于，以土地承包經營權設定抵押權，在抵押權實現時將有可能導致土地承包經營權人喪失這項極為重要的權利，從而淪為失地農民，成為嚴重的社會問題。因此，《解釋》第十五條規(guī)定：承包方以其土地承包經營權進行抵押或者抵償債務的，應當認定無效。
按公平原則處理無法預料的重大變化
在中央出臺一系列惠農政策措施之前，土地承包經營權的流轉有很多為零流轉費或者負流轉費(俗稱“倒貼皮”、“倒貼水”)。隨著農業(yè)稅減免力度加大、進程加快以及農業(yè)補貼政策的貫徹落實，繼續(xù)履行原來的約定，在當事人之間無疑造成了顯失公平的結果。而這是由于國家農業(yè)基本政策的重大調整所致。對于流轉合同而言，屬于訂立當時的基礎或者環(huán)境，因不可歸責于當事人的事由發(fā)生的非當初所能預料的變更。此類糾紛在今后一段時期內極有可能大幅度增長。如果不確立一定的協(xié)調原則，農民的基本權利就有可能得不到保護。情事變更原則的制度功能，可以為此問題的解決提供有益的參考價值。盡管相關爭論歷來存在，但我們認為，在這一類糾紛中借鑒情事變更原則的制度機理是可行的。因此，《解釋》第十六條規(guī)定：因承包方不收取流轉價款或者向對方支付費用的約定產生糾紛，當事人協(xié)商變更無法達成一致，且繼續(xù)履行又顯失公平的，人民法院可以根據發(fā)生變更的客觀情況，按照公平原則處理。不過，在適用該條規(guī)定的時候，必須嚴格掌握。要看糾紛產生的原因是什么、原約定是否造成當事人間權利義務顯失平衡的結果等。不能動輒變更當事人的約定，踐踏合同的嚴肅性。
一地數包糾紛中經營權歸依法登記方
一地數包是指，發(fā)包方就同一土地與他人訂立兩份以上承包合同的情況。我們認為，如果土地承包經營權人將其權利依法登記，則該權利具有了法定的公示方式。農村土地承包法第四十九條已經賦予依法登記取得土地承包經營權證等證書的其他方式承包土地經營權，以相應的物權效力。因此，《解釋》第二十條首先從權利性質方面區(qū)分，如果一方已經依法登記，則該人享有的是一種物權性質的權利。其他未進行依法登記的僅為合同權利人，在性質上屬于債權。兩者相較，前者優(yōu)先。如果均未依法登記，則兩者權利性質同屬債權，應依承包合同生效的時間先后確定。如根據以上方法仍不能確定，則依據合法占有使用承包地的事實確定土地承包經營權的歸屬。為避免造成惡意搶占帶來的消極后果，《解釋》第二十條還規(guī)定，已經發(fā)生爭議的，在爭議解決前的強行先占不得作為確定土地承包經營權的依據。需特別說明的是，《解釋》之所以未將取得土地承包經營權證等證書作為確定土地承包經營權權利屬性的依據，主要是基于兩個考慮：1、從法律上講，依法在登記機關進行登記，即已完備了物權法意義上的公示，只有依法登記才具有物權公示的實質意義；2、從調研情況看，確權發(fā)證的工作在個別地方還有待加強。
集體經濟組織成員可以請求支付土地補償費
此類糾紛主要集中在城鎮(zhèn)邊緣建設用地需求較大、征地較為頻繁的地區(qū)。與其他涉農糾紛相比，其往往涉及農民的根本利益，具有矛盾激烈、難于化解的特點。目前，由此引發(fā)的涉訴信訪已經在整個涉農信訪中占有相當大的比重。承包地征收補償費用包括土地補償費、安置補助費及地上附著物和青苗補償費三個部分。《解釋》第二十二條至第二十四條規(guī)定的基本內容和考慮是：1、地上附著物和青苗補償費是對被征地農戶財產損失的補償，理應支付給承包方；2、安置補助費是對被征地農戶喪失土地承包經營權的補償，只要該農戶放棄統(tǒng)一安置，該筆費用亦應支付給他；3、土地補償費系對集體土地所有權喪失的補償，其分配主體應當是征地補償安置方案確定時所有具有本集體經濟組織成員資格的人，這也是成員自益權的體現。
考慮到土地補償費分配機制的改革趨勢，為使《解釋》的規(guī)定能夠與日后新出臺的相關規(guī)范性文件銜接，《解釋》第二十四條后段另作了特別規(guī)定，即已報全國人大常委會、國務院備案的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、地方政府規(guī)章對土地補償費在農村集體經濟組織內部的分配辦法另有規(guī)定的除外。
農村集體經濟組織成員資格問題應有立法解釋
最高人民法院審判委員會對《解釋》稿進行討論后認為：農村集體經濟組織成員資格問題事關廣大農民的基本民事權利，屬于立法法第四十二條第(一)項規(guī)定的情形，其法律解釋權在全國人大常委會，不宜通過司法解釋對此重大事項進行規(guī)定。因此，應當根據立法法第四十三條規(guī)定，就農村集體經濟組織成員資格問題，建議全國人大常委會作出立法解釋或者相關規(guī)定。(據法制日報；倪曉)
