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“如果只關注在(安理會擴大)這兩個方案之間做出決定的必要討論，聽任這種討論轉移注意力，不去關注許多其他必要的改革提案的決定，那將鑄成大錯。”——聯合國改革問題高級別名人小組主席阿南
文/黃一琨
今年，聯合國改革正式啟動。
一段時間以來，安南面臨著一大攤子棘手問題——食品換石油項目中的腐敗案件，自己的兒子牽涉其中；維和人員的性丑聞；國際氣象協會的盜竊案；對國際知識產權組織的腐敗指控；更引人注目的是安理會面對美國單邊主義的不知所措。
一系列事件使得聯合國這個有著60年歷史的國際機構顯得老態龍鐘。而安南的一位助手私下里批評說，紐約聯合國總部在管理上已經“完全硬化，就像一個最糟糕的市政府”，形成了一種權力文化和從搖籃到墳墓式的對工作機會的安全感。毫無疑問，在這場改革中，安理會的改革最為關鍵，也最為引人關注。
繼正式公開對“四國聯盟”(德國、日本、印度、巴西)提交的聯合國改革方案說“不”之后，6月7日，中國政府提交了《中國關于聯合國改革問題的立場文件》。中國提交的方案強調，改革不應人為設定時限或強行推動做出決定；在有關各方關注的安理會改革方面，中國堅持“優先增加發展中國家代表性”、“讓中小國家有更多的機會輪流進入安理會”和“堅持地域平衡原則”等立場。
隨后，“四國聯盟”對最初的議案改革方案作了部分修改，最為核心的是不堅持一步到位要“否決權”——15年內不再提“否決權”的問題，屆時再磋商。
擴常第一步驟還沒關啟
1997年上任的安南，充滿改革的決心，他決定中止長達12年的低效的爭論，啟動改革。2003年11月，安南任命了研究聯合國改革問題高級別名人小組，專門就國際和平與安全面臨的挑戰及聯合國改革等重大問題進行研究。
關于安理會的改革是聯合國改革方案中最有利可圖的。
根據聯合國憲章規定，安理會的決議具有法律效力，對全體會員國有約束力；而聯合國大會、經社理事會等其他機構的決議沒有法律約束力，只有政治道義力量。更重要的是，成為安理會的常任理事國，就在聯合國擁有對重大議題行使否決權的能力，在國際社會中有了舉足輕重的話語權，成為真正意義上的政治大國。
聯合國改革問題高級別名人小組主席阿南警告說：“如果只關注在(安理會擴大)這兩個方案之間做出決定的必要討論，聽任這種討論轉移注意力，不去關注許多其他必要的改革提案的決定，那將鑄成大錯。”
但是這個大錯似乎無法避免，目前正在努力爭取成為常任理事國的四個國家——日本、德國、印度和巴西，每一個國家都有著自己執著的反對者，所有人都把注意力集中在了安理會的擴容，把它當成了聯合國改革的全部。
各國之間開始了無休無止的爭吵，而僅僅從程序上看，安理會擴容就將是一場復雜的，牽涉廣泛的改革。國際法專家，北京大學梁云祥副教授認為，安理會的擴容將有可能按照三個步驟進行。
第一，由聯大會議通過具體的安理會改革決議，詳細規定擴大安理會成員的原則、性質、名額數量及其地區分配、產生方法及操作程序；第二，按照決議所規定的具體程序來操作，一般應該在聯合國大會上經全體會員國三分之二以上多數同意，從參加競選的候選國中選出新理事國；第三，修改聯合國憲章，將安理會機構的變化寫入憲章，如果要增加常任理事國，則會將常任理事國寫入憲章。
然而，在一片爭吵聲中，擴大安理會的第一個步驟還沒有完成，還沒有產生一個詳細規定安理會擴大所循規程的決議，而不同的決議正決定著不同的規則和操作程序。
“6+3方案”和“8+1方案”
3月21日，安南向第59屆聯大提交了題為《大自由：為人人共享發展、安全和人權而奮斗》的聯合國改革報告。“大自由”一詞來自于聯合國憲章，安南希望通過這份63頁的報告，提醒人們重思當年聯合國的締造者們為新世界奠定的三座基石：和平與安全，公正與人權，發展。正是這些遠見和使命，而不是僵化的官僚機構，低效的委員會和繁文縟節使得聯合國的存在成為必要。
安南向聯大會議提出的報告中，提出了兩個安理會改革備選方案，即“6+3方案”和“8+1方案”，前者是計劃增加6個常任理事國和3個非常任理事國，后者是計劃增加8個任期4年且可連選連任的準常任理事國和1個非常任理事國。安南的“6+3方案”版本與“四國聯盟”后來提出的對“否決權”讓步的修改版本基本相同。
如果聯大會議三分之二以上多數國家贊成并通過安南的第一個方案，那么第二步就需要在聯大會議上選舉出新的常任理事國。按照目前選舉非常任理事國的方法，這些國家首先需要安理會的推薦，然后再經過三分之二以上成員國投票選舉產生。至于新的安理會常任理事國是否也同樣需要安理會的推薦，目前并無明確規定。
如果聯大會議三分之二以上多數國家贊成并通過的是第二個方案，那么就不存在增加安理會常任理事國的問題，第二步就基本上會按照目前已經有規定的選舉非常任理事國的規則來進行，即由安理會推薦、大會2/3以上多數國家選舉產生。
更為重要的是，不論依據哪一種改革方案，都需要修改聯合國憲章。按程序，先得對是否同意修改憲章表決，這須經全體會員國2/3以上多數和安理會任意九個理事國的同意；修改后的憲章也同樣需要全體會員國2/3以上多數通過，最后由聯合國安理會五大常任理事國一致通過才能生效。
安理會改革不是惟一
這并不是唯一一個涉及聯合國憲章的改革。布什和他的鷹派們在伊拉克戰爭上的單邊主義使得名人小組必須仔細考慮一個成員國使用武力的合法性。
在聯合國憲章的框架內，只有兩種情況存在，根據聯合國憲章第51款，允許成員國使用武力自衛，而第7章則允許成員國在安理會同意的情況下使用武力。
名人小組沒有提議修改聯合國憲章中的這兩處，而是提出了在現有框架下的變通。雖然制訂憲章時主要是適用于兩國之間的戰爭，但是名人小組認為，第7章已經授權給安理會，當面對一些新的環境，比如打擊恐怖主義，以及干涉出現人道主義災難的國家時，可以使用武力。
名人小組表示，任何使用武力的決定都必須通過五個限制條件：面對的威脅很嚴重，使用武力的主要目的是消除威脅，武力是萬不得已的選擇，采取的手段是恰當的，最后，必須保證使用武力不會帶來災難性的結果。
毫無疑問，這都是些常識，名人小組建議安南把這些限制條件變得更為清晰，即使這是些主觀的，非官方的條件，但是它們至少可以提高在安理會里爭論的水準。
在名人小組和安南秘書長的報告中，安全都被提到了極為重要的高度，因此在打擊恐怖主義的事業中發揮聯合國的作用是重塑它威望的重要舉措。目前最大的障礙是，各個成員國在恐怖主義的定義上沒有達成共識。盡管名人小組給出的定義是“任何意在對平民和非戰斗人員造成死亡和嚴重身體傷害的舉動”，但是阿拉伯卻堅持國家認為，當“被外國占領”時，這樣的定義就不再適用。
安理會的改革并不是聯合國改革的全部，改革還包括：改革聯合國人權機制，用一個更強有力的人權理事會代替目前的人權委員會——這個擁有53個成員的委員會曾經不可思議地讓敘利亞當上了輪值主席國。為避免這種情況重演，今后要加入人權理事會的國家必須經過聯大多數國家同意。
加強聯合國在全球范圍內的維和能力。目前聯合國維和部隊共有75000人，駐扎在18個國家，今年將可能花費50億美元。這項預算還不到全世界軍費開支1%的一半，安南希望通過改革，聯合國能夠擁有一支訓練更有素，紀律更嚴明，反應更快速的維和部隊。
改革原有的經社理事會，把發展作為這一理事會的主要任務，實現2015年底之前使全球挨餓人口減半的目標。
安南還打算向聯合國總部的官僚作風和臃腫的機構開刀。今年9月，安南的方案將在聯大召開的領導人峰會上提交討論，而聯合國大會，正是因為毫無結果的漫長討論而遭人詬病。當改革聯合國成為共識的時候，如何改革依然需要各方的智慧和大局觀。
(來源：《中國新聞周刊》總第232期)
