(聲明：刊用《中國(guó)新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權(quán))
眾多行政部門(mén)對(duì)立法主導(dǎo)權(quán)“青睞”，根本動(dòng)因是為了獲取法案執(zhí)行權(quán)，進(jìn)而獲得相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)和財(cái)權(quán)
2005年初，一則有關(guān)三部委角力《反壟斷法》立法權(quán)，從而導(dǎo)致該法十年難產(chǎn)的報(bào)道，再度引發(fā)了外界對(duì)《反壟斷法》的關(guān)注。商務(wù)部相關(guān)負(fù)責(zé)人隨后進(jìn)行了澄清，表示該法案經(jīng)過(guò)商務(wù)部努力，已經(jīng)上報(bào)國(guó)務(wù)院進(jìn)行審議。
商務(wù)部的反應(yīng)相當(dāng)迅速，但在澄清說(shuō)明中卻對(duì)另外兩個(gè)涉及角力的部委——國(guó)家工商總局、發(fā)改委——是否參與了立法只字未提。這似乎更印證了人們的種種猜測(cè)。
誰(shuí)是主導(dǎo)者
據(jù)本刊記者了解，早在1987年8月，國(guó)務(wù)院法制局就成立了《反壟斷法》起草小組，1988年就提出了《反對(duì)壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)暫行條例草案》。
1993年9月，第八屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)了《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，但《反壟斷法》卻未能出臺(tái)。1994年《反壟斷法》被列入八屆人大的立法規(guī)劃。當(dāng)時(shí)人大委托國(guó)家經(jīng)貿(mào)委和國(guó)家工商總局兩部門(mén)起草該法案。此后，兩部委成立了工作小組，開(kāi)始了法案的起草工作，一些法學(xué)專(zhuān)家也受到邀請(qǐng)加入其中。但是，這部法案卻遲遲沒(méi)能順利出世，以致該法案又相繼被九屆人大和十屆人大列入立法規(guī)劃。2003年，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委在機(jī)構(gòu)改革中被裁撤，經(jīng)貿(mào)委有關(guān)反壟斷的立法工作轉(zhuǎn)交給了商務(wù)部。《反壟斷法》的起草也相應(yīng)變成了商務(wù)部和國(guó)家工商總局的合作。
盡管存在延續(xù)十年之久的合作關(guān)系，但兩部委在如此長(zhǎng)的時(shí)間沒(méi)能完成反壟斷法的起草工作，讓民間產(chǎn)生了有關(guān)兩部委間相互角力的猜測(cè)。而這種猜測(cè)在2004年似乎明朗化了。當(dāng)年3月，商務(wù)部將《中華人民共和國(guó)反壟斷法(送審稿)》單獨(dú)提交了給國(guó)務(wù)院法制辦，而作為一直參與反壟斷法起草工作的國(guó)家工商總局卻并沒(méi)有出現(xiàn)在提交者名單之內(nèi)——按照常規(guī)，如果屬于兩部門(mén)共同起草，則應(yīng)當(dāng)由雙方一起提交到國(guó)務(wù)院。
當(dāng)年6月，商務(wù)部聯(lián)合國(guó)務(wù)院法制辦、監(jiān)察部、財(cái)政部、交通部、稅務(wù)總局、質(zhì)檢總局等七部門(mén)發(fā)出《關(guān)于清理在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖規(guī)定的通知》，要求各地對(duì)屬于排斥外地產(chǎn)品和服務(wù)、對(duì)本地產(chǎn)品和服務(wù)予以特殊保護(hù)的各種分割市場(chǎng)的規(guī)范性文件以及其它相關(guān)文件進(jìn)行清理。當(dāng)年11月8日，商務(wù)部等七部門(mén)又組成了聯(lián)合工作組開(kāi)始到各地進(jìn)行監(jiān)督檢查。
細(xì)心的人們不難發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是發(fā)出《通知》還是聯(lián)合檢查，這樣一個(gè)涉及市場(chǎng)監(jiān)管和反壟斷的活動(dòng)，卻偏偏漏下了部門(mén)職責(zé)為市場(chǎng)監(jiān)管和行政執(zhí)法，并一直進(jìn)行反壟斷工作的國(guó)家工商總局。
及至2004年年末，發(fā)改委研究機(jī)構(gòu)發(fā)布題為《當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)及2005年的政策取向》的報(bào)告，呼吁“盡快制定和出臺(tái)《反壟斷法》，從依法管理、提高信息透明度和價(jià)格監(jiān)管等方面加強(qiáng)對(duì)壟斷行業(yè)的管理”。此舉令圍繞《反壟斷法》立法權(quán)的角力更形復(fù)雜化。
主導(dǎo)權(quán)的含金量
民間評(píng)論普遍認(rèn)為，眾多行政部門(mén)對(duì)立法主導(dǎo)權(quán)“青睞”，根本動(dòng)因是為了獲取法案執(zhí)行權(quán)，進(jìn)而獲得相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)和財(cái)權(quán)。而這一點(diǎn)在圍繞《反壟斷法》的角力中頗為明顯。
本刊記者從有關(guān)渠道了解到，在向國(guó)務(wù)院提交的《反壟斷法》草案中，商務(wù)部將反壟斷的執(zhí)行權(quán)劃歸自身所有。但此舉卻并沒(méi)有得到國(guó)務(wù)院的首肯，同時(shí)也遭到其它部門(mén)的反對(duì)。而在2004年9月，商務(wù)部即成立了反壟斷調(diào)查辦公室。商務(wù)部對(duì)其職能的定位是“承擔(dān)有關(guān)反壟斷的國(guó)際交流、反壟斷立法及調(diào)查等相關(guān)工作”。盡管目前該機(jī)構(gòu)還是虛置的狀態(tài)，但它的設(shè)立無(wú)疑是在為《反壟斷法》的執(zhí)行而做的“熱身準(zhǔn)備”。
發(fā)改委則在2003年通過(guò)了自己制定的《制止價(jià)格壟斷行為暫行規(guī)定》，規(guī)定中明確賦予發(fā)改委對(duì)價(jià)格壟斷行為的認(rèn)定、處罰、解釋等權(quán)力。在此一輪對(duì)執(zhí)行權(quán)的“卡位戰(zhàn)”中，國(guó)家工商總局的表現(xiàn)相對(duì)較為低調(diào)，除了在2004年6月推出一份《在華跨國(guó)公司限制競(jìng)爭(zhēng)行為表現(xiàn)及對(duì)策》的報(bào)告外，別無(wú)其它行動(dòng)。
評(píng)論人士指出，這與工商部門(mén)擁有行政執(zhí)法權(quán)的“天然”優(yōu)勢(shì)地位不無(wú)關(guān)系。實(shí)際上，早在10年前，國(guó)家工商總局就在其公平貿(mào)易局下設(shè)了反壟斷處。根據(jù)國(guó)家工商總局官方網(wǎng)站提供的信息，反壟斷處的第一條職責(zé)即是“參加《反壟斷法》的立法工作。研究擬定有關(guān)反壟斷的規(guī)章制度及具體措施、辦法。”
同時(shí)該處還負(fù)責(zé)“市場(chǎng)壟斷狀況的調(diào)研和動(dòng)態(tài)分析，搜集、處理、分析反壟斷的數(shù)據(jù)資料”以及“協(xié)助辦理反壟斷案件的行政復(fù)議”等工作。
據(jù)本刊了解，工商總局從1999年開(kāi)始，每年都要進(jìn)行查處壟斷行為的專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)，積累了較為豐富的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)。從1995年到2004年，工商部門(mén)共查處行業(yè)壟斷6000多件，行政壟斷500多件。不但查處數(shù)量多，涉及的壟斷性行為的種類(lèi)也非常豐富，涉及供水、供電、供暖、供氣、鐵路、電信、郵政、保險(xiǎn)、商業(yè)銀行、煙草、石油、鹽業(yè)壟斷行業(yè)。同時(shí)還對(duì)經(jīng)營(yíng)者之間通過(guò)協(xié)議聯(lián)合劃分市場(chǎng)、統(tǒng)一價(jià)格等卡特爾行為進(jìn)行了查處。
超越部門(mén)分割之途
長(zhǎng)期研究反壟斷法、并參與草案制定的中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法律所經(jīng)濟(jì)法室主任王曉曄認(rèn)為，為了避免部門(mén)分割減弱執(zhí)法效力，應(yīng)當(dāng)設(shè)立一個(gè)獨(dú)立、權(quán)威的反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)。
王曉曄向本刊解釋說(shuō)，《反壟斷法》與其他法律制度不同，它的任務(wù)不僅是要同大企業(yè)集團(tuán)或者壟斷企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)的行為作斗爭(zhēng)，而且還要同政府濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的行為作斗爭(zhēng)，這就要求執(zhí)法機(jī)關(guān)具有相當(dāng)大的獨(dú)立性和足夠大的權(quán)威性。
特別是行政性限制競(jìng)爭(zhēng)的案件，往往有著盤(pán)根錯(cuò)節(jié)的復(fù)雜關(guān)系，調(diào)查難度大，如果反壟斷法的主管機(jī)關(guān)沒(méi)有相當(dāng)?shù)莫?dú)立性和權(quán)威性，它的審案工作就會(huì)受到其他行政部門(mén)的干擾和影響，不利于依法做出裁決。
一位長(zhǎng)期從事工商執(zhí)法工作的人士也向本刊表示，工商部門(mén)在查處壟斷行為時(shí)，的確會(huì)遇到法律制度不健全、法律責(zé)任不明確、調(diào)查取證困難、處罰力度輕、行政干預(yù)多、執(zhí)法權(quán)被肢解等諸多難點(diǎn)。“這些問(wèn)題的解決最終要還是要依靠法制的完善。”
中國(guó)政法大學(xué)研究生院副院長(zhǎng)李曙光教授認(rèn)為，阻礙《反壟斷法》出臺(tái)的難點(diǎn)不僅在于統(tǒng)一的反壟斷機(jī)構(gòu)如何設(shè)置，同時(shí)也在于國(guó)有壟斷企業(yè)的問(wèn)題如何解決。這些企業(yè)擁有強(qiáng)大的博弈能力，同時(shí)各行政部門(mén)為了本部門(mén)的利益，也會(huì)“主動(dòng)”維護(hù)本部門(mén)下屬企業(yè)的利益。這也使得反壟斷法出臺(tái)的過(guò)程變得極為艱難。
2005年2月底，在全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的2005年立法計(jì)劃中，《反壟斷法》又一次被列入立法計(jì)劃。
(來(lái)源：《中國(guó)新聞周刊》；記者：孫展）
