2003年中國出口4383.7億美元。這一年共有19個國家和地區對中國發起反傾銷調查59起，涉案金額22億美元，僅占當年出口總額的0.51%。因此，“市場經濟地位”問題對中國出口的影響十分有限。可見，我們不能過分夸大“非市場經濟國家地位”問題帶來的對出口的負面影響。
據商務部提供的數字,從1979年8月歐共體首次對中國出口的糖精及鹽類進行反傾銷調查以來,截至2004年5月1日,已有34個國家和地區對中國出口產品發起了572起反傾銷調查,總涉案金額186億美元,中國成為遭受反傾銷訴訟最多的WTO成員。國外反傾銷已成為中國對外貿易發展的主要障礙之一。更嚴重的是在反傾銷案中,以中國是非市場經濟國家為由在核定傾銷產品的成本時,不拿該產品的國內價來衡定,而是選取一個他們認為與中國類似的市場經濟國家為替代,來裁定應征收的傾銷稅率。比如在最近塵埃落定的中國彩電傾銷案中,美國選取印度為替代國,結果最高征稅幅度達到78.45%。1993年歐盟對中國彩電進行的反傾銷調查,則選取了勞動力成本為中國20多倍的新加坡為替代國,結果導致幾年后中國彩電在歐盟的市場份額喪失殆盡。如果中國被認為是一個市場經濟國家,就可以不選替代國,直接看出口產品是否低于國內價格即可。于是“市場經濟地位”問題成了近來的一個熱門話題。
一、中國應正確對待“市場經濟地位”的問題
(一)“非市場經濟國家”問題對中國出口的影響十分微弱
反傾銷領域的“非市場經濟國家地位”問題,因為其對中國的歧視性,因此中國企業和產品遭受了在反傾銷領域的不公平待遇,導致中國產品被征收高額反傾銷稅,產品出口受阻。但是,遭受到國外反傾銷調查的產品的出口額與中國整體出口額相比仍十分微小。2003年中國出口4383.7億美元。這一年共有19個國家和地區對中國發起反傾銷調查59起,涉案金額22億美元,僅占當年出口總額的0.51%。因此,“市場經濟地”問題對中國出口的影響十分有限,可見,我們不能過分夸大“非市場經濟國家地位”問題帶來的對出口的負面影響,解決“市場經濟地位”問題應限制在反傾銷領域,且僅針對那些在中國加入WTO前其國內反傾銷立法中有“非市場經濟國家”規定和認定標準的成員。如果有WTO成員借此問題要求中國向其作出經濟或貿易補償,中國大可不必理會。要全力防止因中國解決“非市場經濟”問題而被西方某些國家在政治上要挾,經濟上訛詐。更不能為了“市場經濟國家”地位,以更大的經濟代價換取對方的補償。
(二)獲得“市場經濟地位”任重而道遠
中國爭取“市場經濟國家地位”的問題,復雜而敏感,不是單純經濟問題那么簡單,牽涉很多政治、法律上的問題。
盡管中國有理由提出異議：形勢今非昔比,入世后中國加快了開放和改革的步伐,市場經濟框架已全面建立,就不該再受到“非市場經濟”的歧視性對待。但美國國內的不少保守派強烈反對給中國“松綁”,理由很簡單：這是中國應該履行的WTO承諾。另外一方面,中國制造業的迅猛發展,對外貿易順差加大,引來“中國威脅論”泛起,一些保守主義者對這條東方巨龍懷有“天然的恐懼”。毫無疑問,中國在國際貿易上遭遇的不公平對待,貫穿了西方社會對中國依然保留的冷戰思維和意識形態色彩。“打中國牌”已經成為美國政界慣用的手法,中美在不少問題上都存在泛政治化的傾向。其實,對于是否給予中國市場經濟地位,美國政府部門的脈絡已經十分清楚。即中國必須滿足美國法律的六項標準,尤其是中國的勞工利益和人民幣匯率制度的改革將是美國關注的焦點。按照美商務部長埃文斯的說法：“美國的底線是市場力量,包括勞工標準和貨幣的自由兌換能夠決定經濟的走向,否則中國將仍然是一個非市場經濟國家”。
俄羅斯曾同樣與中國名列“市場轉型國家”之列,但在“9.11”之后因其積極靠攏西方而先后被美國和歐盟承認為“市場經濟國家”。而作為以市場經濟為基礎的WTO成員的中國,依舊沒有被給予這一應得的地位。歐盟新吸收了10個東歐成員國,他們的產品一定程度上眼中國結構類似,一旦中國產品被逐出歐洲市場,他們就可能成為補充。同時,這也是對這些新盟友支持美歐軍事行動的政治獎賞。可見WTO規則不僅僅是經濟規則,很大程度上它還是政治游戲規則。因此,爭取市場經濟地位,將是未來一個時期內中國一項重要的外交任務和經濟目標。
(三)獲得“市場經濟地位”并不能一勞永逸地解決中國產品的出口問題。
即使我們取得了所謂“市場經濟國家”地位,也不意味著在反傾銷應訴中我們的壓力就大為減輕,同樣,也并不意味著中國企業從此就可以不受歐盟反傾銷措施的制約了。去年,歐盟新發起的反傾銷調查一共有8起,其中涉及中國的有3起,其余5起均涉及到澳大利亞、印度、巴基斯坦和沙特等被歐盟認可享有“市場經濟地位”的國家。
根據WTO規定,在確定產品的正常價值時,如果有關產品的貿易完全或實質上被出口國壟斷,且其國內價格均由該國控制,那么進口方完全可以對該類產品使用替代國內價格來確定是否存在傾銷行為。
由此可見,替代國內價格是在產品貿易或其國內價格被國家壟斷的情況下適用的。而國家壟斷并不是只在非市場經濟國家才有,市場經濟國家也存在,比如美國的一些國營企業就有被以替代國內價格反傾銷的先例。盡管在市場經濟和非市場經濟國家中,國家壟斷涉及的行業廣度和深度不同,但只要有國家壟斷價格并被進口國舉證,就有強硬的反傾銷手段。由于中國的市場經濟發展程度剛剛超過臨界水平,在企業經營管理中,仍然存在政府干預行為,很容易給他國產生“國家壟斷價格”的印象。這種情況下,如果被對方舉證政府干預價格,“市場經濟國家”地位也難成反傾銷擋箭牌,被告中國企業將有口難辯。
盡管未來會有越來越多國家承認中國市場經濟地位,但如果不加速企業自身和產業的改革,完善企業運行機制,對中國產品的反傾銷并不會隨著“市場經濟地位”的取得而減少或消失。因此，中國不能滿足于此，而應該繼續深化改革，使中國的市場經濟化程度有更大的提高，才能真正遠離反傾銷。
二、中國面臨的真正威脅
雖然市場經濟地位并不能使中國與反傾銷“絕緣”，但這一地位仍需要努力爭取。畢竟，中國時市場經濟地位被承認后，提起反傾銷訴訟的國家必須先證明中國產品的非市場經濟條件，才能適用替代國價格。由于舉證責任轉移到對方，對中國強硬適用替代國價格將成為個案現象，從而一定程度上減少對中國產品的反傾銷調查。從這一角度講我們還是要大力爭取的。
但我們面對的挑戰決不僅限于此。目前,基于“非市場經濟國家”問題,世貿組織主要成員尚沒有全面使用反補貼措施。按照美國的貿易救濟法規,一旦美國給予中國“市場經濟地位”,那么,美國就既可以對中國企業提起反傾銷控訴,又可以提起反補貼控訴。
美國前貿易代表巴爾舍夫斯基就“善意”地提醒：中國沒有必要去爭取市場經濟地位,因為那會招致比現在更大的壓力一反傾銷和反補貼的雙重攻擊。從美國對已有的反補貼案件的調查看,中國產品要想在反補貼調查中獲勝,比反傾銷還要難。“國馬上獲得‘完全市場經濟國家地位’，顯然是弊大于利。”國前貿易代表巴爾舍夫斯基在出席太平洋盆地經濟理事會第37屆國際大會時作出上述表示。她說“在你們想得到某種東西之前,干萬得小心”她這句話的意思是,建議中國在希望獲得“完全市場經濟國家地位”之前,好好考慮一下,獲得這個地位到底是利大,還是弊大。“如果馬上獲得這個地位，將使中國同時陷入歐美的反傾銷控訴和反補貼控訴的雙重威脅中。本來你們只需要面對其中的一個。”巴爾舍夫斯基說。
巴爾舍夫斯基以美國的“反補貼法案”為例解釋說,根據有關法案,反補貼法不適用于非市場經濟國家,但可以適用于市場經濟導向的行業。也就是說,作為貿易救濟手段之一的反補貼調查,對目前被認定為非市場經濟國家的中國并不適用。這對美國來說就意味著,針對中國可以合理使用的貿易救濟手段就只剩下了反傾銷調查一種。一旦中國被認可為“完全市場經濟國家”,就不僅要面對歐美的反傾銷法案,同時還要應對反補貼法案。
“中國被認為是非市場經濟國家,它的行業可能會在反傾銷應訴時受到更為苛刻的待遇，是不利的一面。但較之被認可為市場經濟國家后在反補貼上遭遇到的損失，仍然是后者為大。”巴爾舍夫斯基認為,這種法律后果(反傾銷與反補貼相互累加)對中國的影響將非常大,而且影響范圍廣泛。這實際意味著,中國任何享受了政府補貼的行業和企業,尤其是國有企業,在出口時將首先面對這個問題。
在對反補貼調查進行應訴時,必須把那些補貼的價值算出來。“但由于中國現在很多領域尚有行政控制因素,所以,無法確切地算出來這個補貼的價值到底是多少。”巴爾舍夫斯基進一步指出,在中國,很多國有企業都享受到政府給予的特別待遇,比如用水、用電、土地租金、稅收等。“中國非常希望自己的發展和市場能被國際社會認可,可以理解。但具體到‘完全市場經濟國家地位’這個問題時,我仍然認為,中國應該從務實的角度仔細考慮一下其中的利弊關系。”
巴爾舍夫斯基的話讓人覺得有點兒得了便宜賣乖的感覺,不過巴氏的談話在另一方面也提醒了我們,一旦歐盟和美國給予中國市場經濟國家地位,既可以對中國提起反傾銷控訴,也可以提起反補貼控訴,中國將面臨更大的挑戰。目前,我國在紡織、彩電、服裝、家具行業遭受的反傾銷訴訟最多。可以預計,如果實施反補貼,將會擴大到更多的行業。
對中國的貿易摩擦而言,還有另一個致命的武器——“特別保障機制”。
從世界范圍看,貿易保障措施的立案較反傾銷發展更加迅速,自1995年至2002年,全世界年內反傾銷的立案數量從156起增加到285起,而同期貿易保障措施的案例,則從2起增加到132起,發展勢頭蓋過反傾銷。
同時,由于貿易保障措施可以在一個案例中對多種產品同時實施,且其對象是該類產品本國市場上所有的進口國家。所以劉建偉認為,實際上貿易保障措施的影響,已經超過了反傾銷。
由于保障措施調查程序比反傾銷調查程序簡單,沒有計算傾銷的內容,所以很多國家更愿意選擇使用保障措施手段。
而特別保障措施(即“特定產品過渡性保障機制”,也簡稱“特保措施”)則是針對中國的,也更加容易被采用的貿易保護機制,且帶有更強烈的歧視色彩。即《中國加入世界貿易組織議定書》第16條相關規定的, WTO成員可以在“原產于中國的產品對其國內市場造成擾亂或產生重大貿易轉移”時,針對中國進口產品采取的限制措施。
這是和“市場經濟地位”一樣,在中國加入WTO談判中妥協的產物,但是它比市場經濟地位問題的影響更加巨大。因為市場經濟地位問題只有在反傾銷調查中適用,反傾銷立案調查過程要復雜得多,你要證明存在傾銷、對本國產業造成了傷害、在傷害和傾銷中存在因果關系,三者缺一不可。而特保措施則容易得多,只要它認為你的產品對他的市場造成了擾亂,就可以直接對你的產品進口進行限制。這幾乎是“順手就來”的手段,而且具有更大的“自由度”。
“特保措施”已經越來越明顯地成為國外對付中國產品出口的主要的工具。據介紹,2003年,國外對中國實施特保措施的案例有10個,其中5個是美國提起的。
因此,我們目前不應把注意力完全放在“市場經濟地位”上,面對反傾銷應訴的重負,我們還需要進一步研究反補貼措施的應對。同時,我們也要學會采取“以毒攻毒”的手段,來反制國際貿易中的不公正待遇。相對于近幾年平均每年近50起被訴傾銷,中國國內對進口產品提出的反傾銷案件要少得多,自1997年12月首次提起反傾銷申訴以來,截至到目前,中國企業對進口產品申訴并立案的反傾銷案共30起(其中85%限于化工、鋼鐵兩個行業),而經常因為中國“非市場經濟地位”問題被選定為替代國的印度,僅2002年,即提起了80起反傾銷調查。這是我們還并不熟悉的工具。
來源：商務部研究院《中國外資》2004年第12期 作者：韓彩珍
