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“對于企業不使用政府投資資金的建設項目，一律不再實行審批制，代之以核準制或備案制……”為了這樣一句話，許多人等了20多年。改革開放以來，中國投資領域一直未能充分打破傳統計劃經濟體制下高度集中的模式。直到今年7月22日，國務院頒布了《關于投資體制改革的決定》(以下簡稱《決定》)。
《決定》使中國建立由市場主導的資源配置機制成為可能。因此有專家判斷，它會引燃中國經濟起飛的導火索
望穿秋水。政府終于可以騰出手來，用更大的精力去研究宏觀政策，而不是審批項目了……這是多年來中國政府和企業的共同愿望。
10多年前，上屆中央政府就開始推行投資體制改革，其后中央的若干次會議也強調投資體制改革，但并無實質進展。
“此《決定》和此前《行政許可法》(7月1日)的頒布實施，都應視為政府職能轉換的一部分。這也是管理型政府向服務型政府轉變的題中應有之意。”國家發展和改革委員會(發改委)投資研究所研究員張漢亞對本刊說，“它進一步明確了政府在投資方面的管理權限，大幅減少審批項目，除了核準目錄里的項目，基本實行備案制，企業自己去備案即可。實際上就是走向市場。”
企業和政府歸位
國家經濟的發展，在一定程度上取決于投資的體制。
過去中國大部分領域的投資行為主體是國家，后來逐步允許民間資本和國外資本的進入。“但是政府一直沒有給出一個鮮明的說法，而這次《決定》就明確了。”清華大學經濟管理學院教授韓秀云說。
《決定》的主要內容，涉及國民經濟發展的一系列關鍵問題：改企業投資項目的審批制為核準制和備案制；合理界定政府投資職能，政府資金主要用于關系國家安全和市場不能有效配置資源的經濟社會領域，用于加強公益性和公共基礎設施建設、保護和改善生態環境等方面；對非經營性政府投資項目，加快推行“代建制”；完善投資宏觀調控體系，改進調控方式，綜合運用經濟的、法律的和必要的行政手段，對全社會投資進行以間接調控方式為主的有效調控；完善對政府投資的監督管理，建立政府投資責任追究制度。
“這些規定，改變了過去政府既是運動員又是裁判員的格局。它理順了企業和政府之間的關系，減少了政府對企業、對經濟的干預。”韓說。
《決定》給企業的投資權限很大。
一是確立了企業投資自主權。備案制和核準制的推行，是告訴企業，只要是政府不限制的就可以做；二是放寬了社會資本投資的領域，鼓勵社會資本投資的意圖明顯。
社會資本可以進入政府法律不禁止的基礎設施和公共事業領域及其他行業和領域，這意味著，以前是“沒有規定可以干的就不允許干，現在是沒有規定不能干的，都可以干了。”韓秀云說。
這對于極其富有創造力的社會資本來說，很可能意味著機會成倍地增加。
與企業相比，政府的職能也在轉變。“企業的權力大了，政府的權力小了；企業的機會多了，政府的負擔少了。”韓說，對于企業來說，《決定》是一個機會；對于政府來說，則減少了風險。如果投資都在政府身上，政府的風險必然很大。
權限縮小，則政府作為規則制定者和公共物品提供者的責任就必須更加明確。
過去替企業決策的格局既已結束，那么政府就應退回己位，不再缺位，也不再越位。建立投資責任追究制度的本意，也在于政府不能做錯事情一走了之。
政府應該做的是制定規則，提供公共物品。
同時，核準制與審批制相較，提供的尋租空間大大縮小，這在一定程度上避免了貪污腐敗和尋租行為的發生。而“代建制”則保障了政府推行的公共項目，應該公開競爭，讓企業去完成它。
發改委的職能局限
從另一角度看，“這次投資體制改革，僅是一次‘固定資產投資項目審批制度的改革’，并非一次綜合性、深層次的改革。”
仿佛在梅派華麗濃艷的唱腔之中，現出程派一句悠遠清寂的低吟那樣，國務院經濟發展研究中心技術經濟部部長郭勵弘此話甫一出口，即產生了讓人冷靜思考的效果。
真正要搞綜合、深刻的經濟體制改革，需要相關部門綜合的動作，而不是由發改委一個部門來解決。
“如果讓發改委一個部門來解決，難免會造成在自己的權限范圍內推出改革措施的結局。”郭說。發改委在投資領域內的權限范圍，主要就是項目審批。
各國的投融資體系都是市場化的，并沒有單獨一個部門去管理它，只有中國存在由一個部委來管理的現象。“只要還存在由專門部委進行管理的投資體制，這個轉軌就不算最終成功。”郭說。
固定資產投資改革與投資體制改革顯然有明顯區別，兩者表現出的結果也不同。
“對于民間投資來說，核準和備案的部分，是非常實在的利好消息，但對國有資產的運行則不會產生大的影響。”郭勵弘說，“原因很簡單，國有企業、國有資本投資最大的問題不是審批制，是投資效益太低，沒有建立起完善的責任機制。”
如果責任機制不建立起來，審批也好，核準也好，一樣效率低下。
審批，就是按照行政長官的意志來運行，不審批，就是按照內部經理人的意志來運行。
盡管此次決定中提到，建立政府投資責任追究制度，工程咨詢、投資項目決策、設計、施工、監理等部門和單位，都應有相應的責任約束，對不遵守法律法規給國家造成重大損失的，要依法追究有關責任人的行政和法律責任。
但此種提法“屬舊調重彈，如果沒有具體詳盡的實際內容跟進，意義不大”。郭勵弘說。
而張漢亞甚至認為，《決定》對民企來說，積極影響也不會像想像的大。決定對于給予民企以國民待遇方面，做了一些努力，意圖良好，但可能不會達到預期的效果。“因為至今，國企、外資、民營的地位并無實質變化”。張漢亞說。
有渠為何無水
“原本是投融資體制改革，可現在是投資體制改革。去掉了一個‘融’字，一字之差，差之千里。”郭勵弘說。
據了解，去年國務院經濟發展研究中心曾經醞釀過一次投融資體制改革方案，郭勵弘是參與者之一。郭一直以為，投資和融資改革應同時進行。“投資體制之渠挖好了，水到方能渠成，得有融資體制改革這道活水才行。”韓秀云也這樣說。
“先有渠，后來水的做法，是漸進的改革。”韓秀云說。政府可能認為，期望一次全部解決所有的問題，既不可能，也不現實。要成熟一點做一點，不會馬上一次解決所有的問題。三農，就業問題，社保，環保等許多問題都可能誘發金融危機。之所以走慢一步，是在金融體制健全，金融風險規避時，讓金融領域的改革隨后跟上。
然而，任何企業的經營和發展，都與融資體制的設計緊密相關。
這次《決定》中提到，促進金融信貸方面的改革，建立企業和銀行自我激勵、自我約束的機制，并提出“銀行自主審貸，自擔風險”。但郭勵弘認為，這很難發揮具體作用。“這是一個籠統的規定，并不能對融資體制形成快速和明顯的影響。”郭說。
國有銀行目前的格局，依舊是國有體制的一部分，真正要解決民營企業、中小企業、高科技企業的融資問題，要靠我們在金融市場方面建立一系列政策和措施，這些政策和措施不是僅僅由金融市場本身能夠解決的。
韓秀云也認為，四大國有商業銀行正處于轉制過程中，還受很多方面的約束。如果《決定》之后，貸款仍不能向民間投資傾斜，那么，投資改革中的一些政策，無異于畫餅充饑。
事實上，在投資體制改革之后，政府職能徹底轉變和融資體制的改革到來還有很漫長的一段路。
稿件來源：中國《新聞周刊》作者劉彥
