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本刊記者/楊中旭
《行政許可法》實施后，有些政府部門和官員并不甘心失去權力，因此需警惕新一輪的權力擴張沖動
中華人民共和國行政許可法于7月1日正式開始實施。一時間，媒體好評如潮。
從微觀看來，最大的好處是便民。或許在不遠的將來，“跑審批”會成為一個歷史名詞。
從宏觀看來，這是建立法治政府的重要步驟。新一屆政府執政以來，明顯加快了“法治”的腳步。
法治政府，必然需要法律約束。而約束政府的法律，并不僅僅只有《行政許可法》一部。參與起草了《行政許可法》的中國政法大學法學院院長馬懷德教授認為，相關的法律體系，應該包括之前的《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政監察法》、《行政復議法》、現在的《行政許可法》以及剛剛完成草稿的《行政程序法》、正在起草的《行政強制法》。《行政許可法》只是這眾多規范和限制政府行為的法律體系中的一環。換言之，僅靠一個《行政許可法》并不能限制政府部門伸得過長的手。
另外，由于《行政許可法》在相當程度上限制了政府的審批權力——大連市人民政府法制辦主任王馨德估計審批權力將縮水30%，原來坐擁巨大權力的一些既得利益部門和官員，自然不會甘心。王說，《行政許可法》實施之后，需警惕“變種許可”的顯現，以及新一輪的權力擴張的開始。
擴張權力的空間
行政許可，如雨后春筍般地冒出來，是在1996年以后。而那場雨，則是前文提到的《行政處罰法》。這部法律規范了之前政府亂罰款、亂處罰的問題，但隨即，被限制的東西卻以新的形式——行政許可的面目出現。
大連市人民政府法制辦主任王馨德對本刊說，亂罰款、亂處罰的權力喪失之時，權力開始向許可擴張。政府部門及其官員，仍然是最終的獲益者。
新浪網上關于《行政許可法》的留言版上有兩個簡短得只有兩句話的帖子頗可玩味：不管哪里來錢？不管哪里夠吃？
某市的一位處長私下里對中國《新聞周刊》承認，自從步入政府，多少錢的飯局都吃過，從幾千元到三萬元不等。他在電話里對本刊說，他正在一個地級市的五星級賓館里開會，奢侈程度比國家電力公司武漢會議也差不了多少。
究其原因，是因為“我手里有一項行政審批權，并且在7月1日之后仍然保留著”。
6月9日，大連市人民政府常務會議審議并原則通過了當地的事關《行政許可法》的一攬子規章制度。大連市市長夏德仁對本刊表示，包括規范土地交易在內的9項措施，是改善大連投資軟環境的重大舉措。而引起關注的，則是當地熱點崗位處長輪崗的規定。
王馨德主任后來向本刊道出了這項決定的初衷，其中之一正是制約相關部門和公務員的行政審批權。
但是，前述那位處長表示，“那些熱點部門的處長和局長，不會甘心放棄那些權力，他們肯定要想方設法在許可上、在其他項目上做文章的”。
值得警惕的是，《行政許可法》出臺之后，政府部門的權力又會向哪里擴張？
在王馨德主任看來，行政權力必然會向法律沒有涉及的領域擴張。
他指出，從歷史情況來看，從《行政訴訟法》到《行政處罰法》，再到《行政監察法》、《行政復議法》、《行政許可法》，任何一部約束政府權力的法律出臺，都會刺激新一輪的權力擴張。
雖然這種權力擴張，并非完全由之前出臺的對其進行規范限制的法律引起，但法律對政府的作用，在其日趨規范的背后，還有相當的刺激。
刺激的權力擴張，“一定會非常強烈的存在”。馬懷德教授清楚地向本刊表明了他的觀點。
王馨德主任表示，從這個角度來講，近來愈演愈烈的強制拆遷，也屬于新一輪權力擴張的領域。相關法律法規的不完善，是受到強制拆遷的民眾無法維護自身合法權益的原因之一。而政府，在這里面則起到了一個既是執行者、又是監督者、還是裁判者的角色，權力之大，令相關民眾只能處在絕對弱勢的位置上。
改變這種局面，從立法的角度，《行政強制法》和《行政程序法》呼之欲出。
馬懷德教授認為，隨著行政法律體系的日趨完善，政府擴張權力的領域總體來講是越來越小，空間被不斷壓縮。但是，“行政權力無孔不入，具有自我擴張性，什么法也根除不了”。
警惕變種的“許可”
行政權力的擴張，除了進軍新領域，在原來領域進行“內部挖潛”，也是另一個行之有效的辦法。
7月1日之后，政府仍然保留了500項行政審批。也就是說，《行政許可法》并不是要取消所有審批，合理合法的審批仍將繼續存在。
問題是，一位地方政府政策研究室的資深官員對本刊說，可能有一些不合理合法的審批，披著合法的外衣繼續大行其道。
前文提到的那位處長，透露了一個眾所周知的訣竅：比如某項目，國家規定億元以上由國務院批，千萬以上由省政府批，百萬以上由市政府批。那我把它拆分成10個項目不就留在地方上批了嘛！
另一位擁有行政審批權的處長則對本刊說，這是圈內公開的秘密，企業把一個項目化整為零地上報，地方政府就有了操作的余地。“對企業、對地方政府，這是一個雙贏的結果”。江蘇鐵本事件，即是明證。
無獨有偶，7月1日播出的中央電視臺《焦點訪談》，報道了福建某地在拆遷過程中，把項目一分為二使土地審批權留在地方的事實。
“這樣的事情，民不舉，官不究”，那位地方政府政策研究室的官員說，“即便民舉，官也多半不究”。
據王馨德主任透露，另一個“內部挖潛”的辦法，則是把“許可”隱藏在其他規定或另一個合法的許可之中，即，“明減暗不減”。
《行政許可法》實施之后，先前的許多許可，都轉成了備案管理。所謂備案，“就是企業辦完了之后通知政府一下，政府做一下登記而已”。
然而，備案的后面，卻隱藏了很多政府不肯放手的行政許可。“老百姓真正去辦備案的時候，辦事人員突然把行政許可拿出來，說沒這個你們開不了店，這種情況也有”。王馨德主任并未諱言。
還有就是沒完沒了的檢查——這是政府一項恒久的權力。“檢查過不了關，后果是什么大家都清楚”，當它濫用之時，企業也就不堪應付。
遼寧省人民政府法制辦處長王建忠認為，目前情況下，政府的新管理模式是一個新的課題。政府職能的徹底轉變，絕不是一朝一夕的事情。
不肯透露姓名的那位處長表示，我們不是有句人人皆知的話——上有政策、下有對策嗎，下邊應付上邊的辦法多得是。
馬懷德教授對本刊說，“老鼠總是沒完沒了地出現，貓總要不停地捉”。
因此，警惕新一輪的權力擴張沖動，使《行政許可法》真正得以實施，應成為法治政府的題中應有之議。
