內(nèi)外資所得稅率并軌這一幾無爭議之事都可因局部利益一再緩行，更關(guān)乎多方利益的深層改革又如何能推行
記者近日獲悉的種種跡象表明，旨在對內(nèi)外資企業(yè)實行統(tǒng)一稅率的《企業(yè)所得稅法(草案)》已被“擱置”，原因之一是一些政府主管部門擔(dān)心稅率并軌會影響外資流入；而“擱置期”甚至可能達三四年之久。
“擱置”之事在政學(xué)兩界引起很大關(guān)注。記者了解到，各方不乏對相關(guān)部門提出“暫緩并軌”意見的批評。盡管相關(guān)政府主管部門并不反對內(nèi)外資稅負并軌的原則，亦承認“兩稅并軌是大勢所趨”；但此間觀察家分析，正是商務(wù)部的態(tài)度影響了“并軌”的進程。
采訪中，頗多學(xué)者提出，基于效率、平等競爭和透明公正的原則吸引外資應(yīng)作為長期經(jīng)濟政策，并成為市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一部分；而“吸引外資”的意愿，更不應(yīng)阻礙統(tǒng)一、公平市場體系的建設(shè)。
“并軌”何時“實施在望”？
早在20世紀(jì)90年代中期FDI(外商直接投資)大規(guī)模流入中國之時，學(xué)界、政策界就曾開始討論對內(nèi)外資企業(yè)統(tǒng)一所得稅稅率的可能性。由于內(nèi)外資企業(yè)所得稅率不一樣，有違公平競爭原則，直到目前為止，我國的內(nèi)資企業(yè)所得稅的名義稅率是33%，外商投資企業(yè)和外國企業(yè)的名義稅率為15%(五個經(jīng)濟特區(qū))到24%(14個沿海開放城市)不等。
內(nèi)外資企業(yè)適用兩套稅法，在全球極為鮮見。表面看來，內(nèi)外資企業(yè)所得稅并軌這一動議，在政策界、學(xué)界和絕大多數(shù)相關(guān)地方、部門間似乎并無顯著爭議與分歧；統(tǒng)一內(nèi)外稅率，也是財稅改革的基本原則和目標(biāo)之一。近期閉幕的中央經(jīng)濟工作會議也在文件中指出，要在2005年推進統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅工作。
近三年來，財政部、稅務(wù)總局相關(guān)官員一再表示這一并軌“實施在望”，然而實施時間表往往又滯后于公眾預(yù)期，可見此事并非全無阻力。
按照立法程序，《企業(yè)所得稅法(草案)》應(yīng)當(dāng)由財政稅務(wù)部門和國務(wù)院法制部門共同起草，然后提交全國人大常委會和法工委，最后提交全國人大全體會議討論表決。據(jù)《財經(jīng)》了解，這項工作進展緩慢，正常情況下無法提交明年春天人大討論表決。據(jù)此推斷，至少2005年無法實現(xiàn)內(nèi)外資企業(yè)所得稅并軌。
這項“實施在望”的動議，到底何時可以實施呢？中央財經(jīng)大學(xué)教授劉桓告訴《財經(jīng)》，自上個世紀(jì)90年代中期起，“并軌”稅法的提議和草案前后已有數(shù)十稿。目前財政部稅政司、國家稅務(wù)總局、國務(wù)院法制辦都在圍繞“并軌”事宜修訂相關(guān)法規(guī)，爭取近幾個月內(nèi)統(tǒng)一草案，2005年完成立法工作，2005年“一讀”爭取通過，2006年開始實施。“圍繞著各方利益之爭，一次通過的可能性不大；而2005年兩會期間，估計財政稅務(wù)部門會加大這方面的宣傳力度。”他說。
內(nèi)外資企業(yè)稅制的差別，原本出于吸引外資的目的。此前中央和地方政府對外資企業(yè)有自盈利之日起稅收待遇“三減兩免”之承諾：前兩年免所得稅，接下來的三年減征所得稅。如果實施并軌，如何處置原有承諾？
劉桓表示，為履行承諾，有關(guān)部門提出在“并軌”的同時為外資企業(yè)設(shè)置過渡期，原有的稅收減免承諾在過渡期內(nèi)履行完畢。“法案起草過程中已經(jīng)考慮了這些既得利益和過渡性要求。”他說。
稅率并軌未必影響總投資
基于本國經(jīng)濟的后發(fā)地位，發(fā)展中國家客觀上需要獲取外資流入以促進本國經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級，而由于外資直接投資在發(fā)展中國家具有額外的風(fēng)險，出于“風(fēng)險溢價”的要求給予外資一定的稅收優(yōu)惠是基本合理的，但如果這一優(yōu)惠違背了“創(chuàng)造競爭平臺”(level the playing field)原則，使外資享受了高于東道國企業(yè)、也高于外資在母國待遇的“超國民待遇”，置本國企業(yè)于不利地位，對本國經(jīng)濟造成的損害正違背了吸引外資的初衷，效果上往往得不償失，實際上造成了外資對內(nèi)資的擠出效應(yīng)。
外資在中國一些地方、一些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域享受“超國民待遇”并非全無端倪。除稅率差別之外，各級地方政府為推動“招商引資”，往往對“三資”企業(yè)有相當(dāng)多的稅、費優(yōu)惠和抵扣政策(外資企業(yè)所得稅歸地方所有，內(nèi)資企業(yè)所得稅由中央和地方分成)，遑論土地、信貸方面的種種傾斜。外資企業(yè)面臨的實際稅率恐怕還要低于15% 這一區(qū)間。這實際是在稅負方面令內(nèi)資變相補貼外資。
進一步而言，稅收改革的目的應(yīng)是提高效率、減少扭曲、增加透明度、盡力杜絕尋租機會。拋開差別稅率的效率損失不論，對外資的稅收優(yōu)惠，已經(jīng)嚴重扭曲了企業(yè)行為。
形形色色的“假合資、假外資”(FDI-round-tripping)就是扭曲的實例：相當(dāng)數(shù)量的內(nèi)資通過種種渠道“走出國門”，而后以外資身份回到中國投資設(shè)廠，享受優(yōu)惠條件。有研究估計“假外資”占了實際FDI利用額的三分之一左右。而地方和部門給予外資優(yōu)惠中一定程度的自由裁量權(quán)又可能帶來種種腐敗、尋租和“監(jiān)管俘獲”行為，全無透明度可言。
有專家指出，稅收優(yōu)惠對外資流入的作用不宜夸大，一方面，就國際比較而言，外資在中國的所得稅實際稅負水準(zhǔn)相對并不低(如自由港香港的稅率都達17.5%)；另一方面，十多年來的跨國經(jīng)驗研究和對中國FDI流入的分析都表明，真實有效的FDI流入主要應(yīng)歸結(jié)于東道國良好的宏觀經(jīng)濟環(huán)境、市場前景、人力資本、市場和司法基礎(chǔ)設(shè)施等因素，稅收優(yōu)惠和政策傾斜往往被置于“吸引因素”的最后幾位。
“如果中國不是有龐大的人力、資源和銷售市場，稅收優(yōu)惠再多外資也不見得會大規(guī)模流入；否則流入的就不過是意在偷漏稅和避稅的外資而已。”社科院財稅研究所研究員楊之剛對《財經(jīng)》說。
有論點認為，“假外資”是對稅率最敏感的外資，因此兩稅并軌勢必減少“假外資”的流入——盡管這些外資名不副實，但也是實實在在的投資。言下之意，“招商引資”將受影響。然而，有專家指出，既然“假外資”的主題是內(nèi)資實行“稅收套利”的產(chǎn)物，那么內(nèi)外資稅率統(tǒng)一之后，“假外資”會減少，外資對內(nèi)資此方面的“擠出效應(yīng)”也將不復(fù)存在，對總投資的影響可謂微乎其微。
稅改不能受阻于局部利益
“對外資全部優(yōu)惠，對內(nèi)資全無優(yōu)惠，這種普惠制是違反國民待遇原則的，對內(nèi)資損害較大。在今后的稅制改革中，應(yīng)當(dāng)實行特惠制，即政府根據(jù)促進或限制企業(yè)進入和發(fā)展的領(lǐng)域要求，無論內(nèi)外資，一概給予相同待遇。”劉桓這樣建議。
統(tǒng)一稅率對外資發(fā)出的信號是，政府將致力于創(chuàng)造競爭平臺，而非本末倒置地實施差別政策。這同樣會提高外資流入的意愿和信心，可謂長期利好。
實際上，與“優(yōu)惠”并存的種種腐敗、設(shè)租尋租、不透明和不確定性，以及政府對市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的忽視，更為外資所忌憚，往往抵消了稅收優(yōu)惠本身的作用，因此有專家認為，統(tǒng)一稅率即便在短期內(nèi)也不會對外資流入的積極性和規(guī)模產(chǎn)生顯著影響。對相當(dāng)關(guān)心“招商引資”成績的相關(guān)部委和地方而言，若過分關(guān)注短期引資數(shù)額的“紙面政績”，無疑是鼠目寸光。
有專家進一步指出，就決策過程而言，各方利益博弈、多方參與法案起草，本來無可厚非。但稅率作為財政收入政策，屬于宏觀經(jīng)濟范疇，法案最后提交權(quán)力應(yīng)歸屬財政稅務(wù)部門。既然各方并無原則性分歧，而此事一再反復(fù)、緩行，難免會影響市場和公眾對制度建設(shè)的信心——內(nèi)外資所得稅率并軌這一幾無爭議之事都可因局部利益一再緩行，更關(guān)乎各方利益的深層改革又如何能推行？
(稿件來源：《財經(jīng)》雜志，作者：余永楨)
