黨政領(lǐng)導干部的腐敗，尤其是“一把手”的腐敗，其關(guān)鍵在于權(quán)力過度集中而又缺乏有效監(jiān)督制約。新頒布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》十分注重制度創(chuàng)新，以彌補此前的缺陷，可謂是一劑根治腐敗的特效藥。
筆者近日細讀《條例》全文，認為條例主要是從發(fā)揚黨內(nèi)民主和加強黨內(nèi)監(jiān)督兩個方面來進行制度設(shè)計，以有效治理腐敗。
先來看看發(fā)揚黨內(nèi)民主方面的制度設(shè)計。
民主是腐敗的天敵。鑒于黨政領(lǐng)導干部腐敗的主要表現(xiàn)是獨斷專行，條例以發(fā)展黨內(nèi)民主作為治理的最主要手段，重視在黨內(nèi)建立一個健康、規(guī)范的權(quán)力運行機制。
條例對集體領(lǐng)導和分工負責進行了明確規(guī)定，意在保障和發(fā)揚黨內(nèi)民主，防止個人專斷。針對過去有的地方和部門民主生活會質(zhì)量不高的情況，條例專門單列“民主生活會”一節(jié)，明確要求：民主生活會情況和整改措施要及時在一定范圍通報；黨員有權(quán)了解本人所提意見和建議的處理結(jié)果；上級黨組織認為下級領(lǐng)導班子民主生活會不符合規(guī)定要求，可以責令重新召開等。
為避免以前經(jīng)常出現(xiàn)的決策一言堂、用人一句話、花錢一支筆，條例明確規(guī)定，凡屬方針政策性的大事，凡屬全局性的問題，凡屬重要干部的推薦、任免和獎懲，都要按照集體領(lǐng)導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論作出決定。如干部任用方面，近年查處的一些大案要案中，任用親信、拉幫結(jié)伙的現(xiàn)象較為突出。條例為此規(guī)定，黨的各級領(lǐng)導班子討論干部任免事項，應當如實記錄推薦、考察、醞釀、討論決定的情況；領(lǐng)導班子成員個人向黨組織推薦領(lǐng)導干部人選，必須負責地寫出推薦材料并署名。這樣的規(guī)定，操作性、針對性均很強。
陽光是最好的防腐劑。在發(fā)揚民主的過程中，沒有一定的透明度，沒有充分的知情權(quán)，就很難很好地行使參與權(quán)、選擇權(quán)和決定權(quán)。為此，條例專列一節(jié)規(guī)定重要情況通報和報告制度，以最大限度地滿足各級黨組織和黨員的知情權(quán)。
在上情下達方面，條例規(guī)定，中央委員會作出的決議、決定和中央政治局會議的內(nèi)容，根據(jù)需要以適當方式在一定范圍通報或向全黨通報。地方各級黨的委員會全體會議作出的決議、決定，一般應當向下屬黨組織和黨員通報，根據(jù)實際情況，以適當方式向社會公開。各級黨委、紀委在同級黨的代表大會閉會期間，根據(jù)需要將有關(guān)決策、重要情況向本次黨的代表大會代表通報。在下情上達方面，條例也提出了嚴格要求，即下級黨組織對于事關(guān)全局和社會穩(wěn)定的重要情況以及重大問題，應當按照規(guī)定時限和程序向上級黨組織報告或請示。對隱瞞不報、不如實報告、干擾和阻撓如實報告或不按時報告、請示的，追究有關(guān)負責人的責任。
條例還對述職述廉制度作了明確規(guī)定，要求中央政治局向中央委員會全體會議報告工作，中央紀委常委會向中央紀委全體會議報告工作。其余各級黨組織照此類推。
沒有以制度為載體的民主是靠不住的民主。條例的上述制度設(shè)計無疑有利于充分發(fā)揚民主，是根絕腐敗的治本之策。
既然名曰“監(jiān)督條例”，除了發(fā)揚黨內(nèi)民主這一條主線貫穿全文外，條例對加強黨內(nèi)監(jiān)督也進行了嚴密的制度設(shè)計。
首先，根據(jù)此前黨政一把手由于權(quán)力過于集中而又缺乏有效監(jiān)督制約，易于走向腐敗的現(xiàn)狀，條例明確將一把手作為黨內(nèi)監(jiān)督的重點對象，規(guī)定“黨內(nèi)監(jiān)督的重點對象是黨的各級領(lǐng)導機關(guān)和領(lǐng)導干部，特別是各級領(lǐng)導班子主要負責人”。
同時，條例在監(jiān)督的職責、程序、內(nèi)容上十分具體明確，使黨內(nèi)監(jiān)督更加具有操作性。貴州省交通廳原廳長盧萬里在貴州公路建設(shè)中瘋狂斂財，6年間貪污受賄6000多萬元，交通系統(tǒng)10余名干部相繼落馬，涉案違紀違法金額上億元，創(chuàng)下貴州經(jīng)濟案之最。貴州省紀委駐省交通廳紀檢組長、交通廳黨組成員龔仕金認為，盧萬里大案的教訓在于：上級監(jiān)督下級——太遠；下級監(jiān)督上級——太難；同級監(jiān)督同級——太軟；法紀監(jiān)督——太晚。為了避免這種監(jiān)督太遠、太難、太軟、太晚問題的重現(xiàn)，條例進行了有針對性的設(shè)計。
在上級監(jiān)督中，除上級部門的一般監(jiān)督外，條例還要求中央和省、自治區(qū)、直轄市黨委建立巡視制度，按照有關(guān)規(guī)定對下級黨組織領(lǐng)導班子及其成員進行監(jiān)督。
在同級監(jiān)督中，明確規(guī)定各級紀委是黨內(nèi)監(jiān)督的專門機關(guān)，可以直接向上級紀委報告本地區(qū)、本系統(tǒng)、本單位發(fā)生的重大問題。規(guī)定各級黨委委員、紀委委員有權(quán)對黨委全體會議、紀委全體會議的決議、決定執(zhí)行中存在的問題提出詢問和質(zhì)詢。條例還確立了“罷免或撤換要求及處理制度”，規(guī)定地方黨委委員、紀委委員可以要求罷免或撤換不稱職干部。
在下級監(jiān)督中，規(guī)定中央委員、中紀委委員對中央政治局委員、常委和中央紀委常委的意見，署真實姓名以書面形式或其他形式向中央政治局常委會或中央紀委常委會反映。對委員署真實姓名反映的問題，有關(guān)部門或人員不得扣壓，有關(guān)黨組織應當及時研究、處理并以適當方式答復。為了避免現(xiàn)實中一些舉報人被打擊報復的情況，鼓勵其參與監(jiān)督的積極性，條例對如何保護舉報人的權(quán)利、如何進行調(diào)查處理等都作了具體規(guī)定。
此外，不固步自封，重視加強黨外監(jiān)督也是條例的一個亮點。條例在對加強黨內(nèi)監(jiān)督作出一系列制度設(shè)計的同時，特別就“輿論監(jiān)督”單列一節(jié)，提出了明確要求：一是要重視和支持輿論監(jiān)督；二是要自覺和主動地聽取來自新聞媒體的意見；三是要根據(jù)輿論監(jiān)督的要求，推動和改進各項工作。在黨內(nèi)法規(guī)這個層面上，專門就輿論監(jiān)督問題作出規(guī)定，這在我們黨的歷史上還是第一次。
有專家指出，沒有以制度為載體的監(jiān)督是軟弱的監(jiān)督。條例最后一個特點，也是最重要的一個特點是，條例將制度建設(shè)放到前所未有的高度，以改變過去監(jiān)督因人而異、因領(lǐng)導人更迭而更迭的狀況。條例不僅以制度的形式規(guī)定了監(jiān)督的對象、內(nèi)容、重點，而且以界定黨內(nèi)不同層次的組織、機構(gòu)、人員監(jiān)督職責的形式，進一步規(guī)范了黨內(nèi)的權(quán)力關(guān)系，確認了黨的各級委員會、紀律檢查委員會、黨員以及黨的各級代表大會代表在監(jiān)督方面的職責、責任和權(quán)利，即所擁有的權(quán)力。尤其是，《監(jiān)督條例》從十個方面詳細地制定或規(guī)范了黨內(nèi)監(jiān)督的各項制度，使我們的黨內(nèi)監(jiān)督形成為一個比較完整的體系，使黨內(nèi)監(jiān)督以及深層次的黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系走上了一個更加規(guī)范的道路。
制度設(shè)計盡管十分嚴密，能否發(fā)揮預想中的作用尚需假以時日。現(xiàn)在，關(guān)鍵的關(guān)鍵只有兩個字：落實。
(文章原載于《檢察日報》，作者:李雪慧）
