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　　(聲明：刊用中國《中華文摘》稿件務經書面授權)

　　文/陳焱

　　7月最后一天的下午，上任才一個月的廣東省委常委、深圳市代市長王榮召集干部開了一個大會，大會的主題不是反腐倡廉，而是政府機構改革動員。伴隨大會議程的推進，此前一直秘而不宣的《深圳市人民政府機構改革方案》擺在了每位干部的面前。為減少改革阻力，同時下發的《關于嚴明紀律切實保證政府機構改革順利進行的通知》要求各級黨政領導班子一定要“服從改革部署安排，不談條件，不講價錢，堅決執行”。

　　就在兩個月前的5月26日，《深圳市綜合配套改革總體方案》發布。去年天津濱海新區和上海浦東新區兩個綜合配套改革試驗區相繼亮相，而深圳被列為綜合配套改革試驗區引來的關注有別于津滬，不僅因為深圳是特區，擁有立法權，有更大的改革自由度，更因為深圳首先提出了在行政體制改革上實現突破。

　　輿論普遍認為，兩個方案的相繼發布預示曾創造了中國經濟奇跡的深圳，將再次步入一個改革開放的新階段。擁有經濟特區頭銜、在經濟戰場扮演了29年“急先鋒”角色的深圳，又將在行政管理體制改革方面擔當起“先行軍”。

　　按照規定，這輪被全國關注的政府機構改革要在10月1日前完成。從方案公布到改革基本完成只給兩個多月時間，深圳市政府的決心和信心“史無前例”。改革后深圳市政府設置31個工作部門，比改革前減少15個，精簡幅度達三分之一，同時按照大部制思路將對現有機構進行全面重組，建立起“委”、“局”、“辦”的政府架構。

　　將決策權、執行權、監督權分開，就是被人們普遍關注的深圳“行政三分制”。這也是深圳此次行政改革最被寄予希望的改革內容。按照改革者的設想，使權力相互制約，相互協調，從而達到防止公職人員濫用權力的目的。

　　事實上，深圳醞釀“行政三分制”改革已經有8年，2001年就曾一度啟動，并在2003年被當時的深圳市主要領導高調對外透露。然而后來，這一被廣泛期待的探索卻擱淺靜默。

　　“此次改革是自2001年起中央編辦開始在深圳試點以來最重大的一次改革。它不是簡單的機構撤并，而是政府機構全面的、重大的、系統性的再造。”“行政三分制”設計者之一、深圳大學管理學院教授馬敬仁說。

　　“到了改革改革者的時候了”

　　記者：深圳“行政三分制”改革曾經沉寂了很長時間，是什么機遇讓這項探索又重新啟動？

　　馬敬仁：其實這項改革從2001年開始就沒有停止過，2002年曾在國土、交通兩個局做試點，2003年在全國“兩會”上這個消息被代表透露，在官方的授意下我們也開始接受記者的一些采訪，但當時的宣傳還是很有限的。2004年，我們發現與大部制、三分制相關的一些配套措施還不完善。

　　6年前雖然未獲實施，但在體制、社會層面、政府內部、社會監督、NGO、社區建設等方面都鋪墊了很多，目前深圳實施“行政三分制”的條件已經成熟。現在出臺的是一個比較理想的方案，基本上體現了“大部制”改革的思路，實現了決策和執行兩個部門之間的分開。此次改革也是自2001年中央編辦開始在深圳試點以來最重大的一次改革，是與中央轉變政府職能，決策、執行、監督相互制約協調的思路最為接近的一次改革，同時還是力度最大的一次改革。它不是簡單的機構撤并，而是政府機構全面的、重大的、系統性的再造。

　　現在重啟基于多重因素，隨著黨的十六大、十七大報告大篇幅強化行政體制改革，中央對行政體制改革有了明確的表態，再加上省委書記汪洋的推動，才有了如今的舊事重提。像深圳這種歷史包袱小而市場經濟發育又較為成熟的城市，有責任也有義務為政府職能的轉型作出先行一步的嘗試。

　　記者：把行政管理體制改革列為《深圳市綜合配套改革總體方案》首位，有什么樣的意義？

　　馬敬仁：改革開放30年我們主要做的是經濟領域改革，30年來容易改的已經都改了，現在該進入政治體制和社會體制改革。市場體制下的政府應該是一個親市場、親社會、親居民的服務型政府，在經濟體制改革當中，政府處在一個主導地位，是一個設計者、一個推動者，但同時政府也成了市場發展的一個阻力。過去政府是改革的推動者，現在反過來該給自己動手術，改革改革者。

　　轉型周期將較為漫長

　　記者：有人比喻“經濟體制改革是把蛋糕做大的工作，而行政體制改革是個切蛋糕的工作”。“切蛋糕”的工作恐怕比“做大蛋糕”的難度更大。在您看來“行政三分制”改革的最大阻力在哪里？

　　馬敬仁：權力部門化、部門利益化，各個部門都謀求自己的利益，況且市場經濟的縱深發展需要建立統一市場，但現實是市場是被政府分割著的。這就是新一輪改革最大的阻力，越往深水區改革難度就越大，下一輪就要對這些“切蛋糕”人進行重組和改革。

　　從我國的體制設計看，過去的設計傾向于管制型，而現在市場經濟需要服務型政府。政府的轉型，要考慮市場經濟的需要。我們應該考慮市場經濟的特點，比如市場經濟是法治經濟，市場的主體多元化，是分權經濟，決定了政府要形成相互制約的機制，這樣才能形成公平競爭的環境。

　　記者：怎樣克服機構撤并、部門定級中的阻力，保證具體實施過程中不走樣？

　　馬敬仁：改革的過渡期也許會出現暫時性的機構腫脹，短時間內局級崗位的總量不會減少，副局級崗位包括執行部門還會有一定的增量，但隨著政府部分事務的不斷剝離和機構改革深入，政府機構和人員將會相應減少，部分機構功能的退出和新增將按照大行業大系統的原則來運作，比如發展和改革局是典型的純決策部門，在規劃國土系統，規劃局將屬于決策局，而國土資源和房地產管理局就屬于執行局了。以后一個年度保障房建設計劃出臺，國土和房產局將負責具體執行，年度考核未完成就將面臨問責。過去只是局部推開，比如說設了建筑工務署，設了行業協會服務署，只是在國土、交通等部門嘗試過，現在要全市推開，重組的力度會更大，難度也會更大。

　　要保障深圳“大部制”的建立和“行政三分制”改革不走樣，需要充分授權和相關配套改革，決策、執行和監督三者之間的關系，以及政府部門的業務流程重組和再造。這都需要一個制度安排將它們固定下來，才能形成一種全新機制。這個轉型周期將很漫長，首先是觀念上的轉變，而后是法律和制度上的保障，還有大量立法建制的工作需要做。

　　為全國提供經驗

　　記者：長期以來，深圳都是改革的試驗田，“行政三分制”是否會成為其他地方政府效法的對象？

　　馬敬仁：國家給了深圳先行先試的機會，兩次黨代會上都把相關的改革思路寫了進去。事實上，深圳改革也是在試驗中央思路。隨著市場經濟在全國的縱深發展，這也是一個勢在必行的措施。將來深圳經驗肯定對其他地區有一定借鑒作用。

　　我們國家由計劃到市場的轉換，形成了從沿海到內地的梯次發展結構，沿海是一個市場經濟比較發達的地帶，這個地帶對服務型政府的要求更加緊迫，他們期待政府的轉型速度更快，期待政府角色和職能轉變的力度更大。過去，深圳在經濟體制改革方面做出了很大探索，今后，深圳將會在行政管理體制改革上為全國提供經驗。

　　記者：中央給了深圳先行先試權，是不是同時也意味著給了深圳試錯的機會？

　　馬敬仁：社會政治經濟條件隨時在變化，改革本身就是一個“試錯過程”，深圳的綜合改革是中央批準下來的改革，擁有這樣的尚方寶劍，深圳的改革步伐會更快。

　　記者：2006年出臺的《深圳經濟特區改革創新促進條例》作出三項特例，對符合規定的改革失敗者可免責。外界的一大憂慮是，條例對于失敗者的寬容態度，會異化為對徇私舞弊者的縱容。

　　馬敬仁：條例在二審的時候曾對這個問題有過很大的爭議，終稿中引入了“第三方”評估改革創新效果的機制，并對在改革中合法權益受損的公民、組織給予合理補償，意圖減少改革中的阻力。我個人認為，深圳的探索是符合市場經濟下政府向服務型發展方向轉變的需求的。

　　記者：我們了解到深圳新一輪改革啟動之前，有些改革早已經在做了，像公共產品的市場化。

　　馬敬仁：對，我們認為這是一種重要鋪墊，也就是說政府在實施大的改革步驟之前，要先清除一些負擔，那些自己做不了的事情就不要做了，為改革的輕裝上陣掃清道路。政府通過購買服務，將原來由政府承擔的許多服務職能交給市場去做，這是基于國外成功經驗的“新公共管理理論”，把政府的一些事情交給社會來辦，進行合作治理，這樣才能將“大政府”轉為“小政府 ”。

　　改革開放30年，我們在經濟領域培育了一個商品市場，刺激了經濟社會快速發展，現在還要培育一個“公共產品市場”，通過外包、委托、購買來剝離政府的事務，深圳已在這方面開始嘗試。

　　記者：作為“行政三分制”設想的提出者之一，在您看來，這次改革會成為深圳發展新起點嗎？

　　馬敬仁：毫無疑問，這項改革將是深圳下一輪改革創新的起點。

　　(摘自《新世紀周刊》)