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　　(聲明：刊用中國《中華文摘》稿件務經書面授權)

　　文/李文釗

　　政府“減副”能否成功執行，主要取決于兩個因素，一個因素是中組部和中編辦執行政策的決心和信心，另一個因素是地方政府對于不執行政策是否受到處罰的判斷和估計。

　　近年來，政府副職過多成為媒體和網絡關注的焦點。河南省新鄉市、遼寧省鐵嶺市、湖南省平江縣副職和助理扎堆兒的問題，先后被網友曝光，“打副”成為時髦詞。2009年初，中組部、中編辦下發《關于規范地方政府助理和副秘書長配備問題的通知》稱，按照精簡、效能的原則，要求各省區市政府原則上不配備助理，省級以下政府不配助理。

　　不久前，吉林省政府發布人事任免文件，免去6位省政府副秘書長，目前該省仍有10名副秘書長在職。吉林省也成為第一個實施“減副”的省份，吉林的率先之舉能否成為此次政府“減副”改革的風向標，再次成為人們關注的熱點話題。

　　副職過多的“公地悲劇”

　　副職多在中國的公共領域是一個普遍現象。副職為什么這么多呢？原因只有一個，官僚有追求利益最大化的沖動。官僚預算最大化是公共選擇理論分析官僚行為的一個基本模型，其含義是指官僚會有動力擴大預算規模。此外，他們還可以通過擴大權力范圍，增加編制和人員，增加領導職位數量來實現自身利益。

　　中國的副職數量多，很顯然是一個上級官員和下級官員“合謀”的必然結果。下級官員有向上晉升的動機，更高的職位意味著更高的待遇、更高的權力和更多的利益。上級官員也有提升下級官員的動機，只有通過官職的控制和提拔，他們才能夠激勵下屬工作。與此同時，副職越多，意味著他們自身權力越牢固。原因很簡單，副職數量增加會導致權力的分散化，權力分散化會導致正職權力重要性的增強。

　　于是，官職本來是一種公共資源，其數量和范圍應該受到嚴格限制。但是在現實中，很多官職尤其是副職數量是由官僚自身決定的，他們的選擇邏輯必然會導致“公地悲劇”。不過，這種“公地悲劇”是針對民眾和社會而言，對于官僚本身而言，則是皆大歡喜的事情。

　　另外，政府副職多還與政府所管轄的事務過多，以及政府構成部門設置過多也有一定關系。例如，一個市長要管理80多個政府部門、事業單位和國有企業等，由于管理中的控制幅度問題，顯然很難實現真正的管理，必然使得一個市長要求有若干副市長來協助其管理。由此可見，副職過多也與政府對社會干預過多，政府機構改革不徹底有密切關系。

　　當然，副職過多更深層次的原因，還是與政府編制和職位的軟約束有關。即人大沒有發揮好監督作用，法律法規不夠明確，或者將職位設定權授予了官員自身。沒有了約束，再加上中國的官本位思想，使得副職過多成為常態。

　　政策執行的關鍵

　　應該說，中組部和中編辦的文件和政策，是解決中國副職過多缺乏約束現象的一個重要舉措。它表明，中國今后的副職過多已經不是一種合法現象，而是政府要進行革除的弊病。

　　那么，此次政府減少副職能夠成功執行嗎？地方政府是否會采取策略行為來應對中央的政策？這兩個問題直接關系到政府“減副”是否會成功。

　　這一政策的執行，主要取決于兩個因素，一個是中組部和中編辦執行政策的決心和信心，另一個是地方政府對于不執行政策是否受到處罰的判斷和估計。事實上，這兩個因素是緊密聯系在一起的。

　　成功減少副職，并非沒有先例。2004年9月，中央出臺《加強黨的執政能力建設的決定》，此后黨委開始“減副”。經過近4年的努力，全國從省委、市委到縣委，都減少了副書記的數量，實現了一正兩副的政策。

　　黨的執政能力提高之后，必然要增強政府的行政能力和行政效率。這樣看來，與上次黨委“減副”相比，中組部和中編辦這次主要是針對政府的副秘書長和政府助理，政策的層次和規格都沒有減少副書記的高。

　　如果中組部和中編辦能夠實施嚴格的政策監控機制，并且擬定政策執行的時間表，加強對政策執行的監督，這一政策被執行的可能性就會較大。因此，中組部和中編辦是否有后續的執行計劃和評估監督計劃，直接關系到減少副職的政策能否執行。

　　“減副”政策執行所面臨的最大障礙，是政策本身的清晰程度。對于地市不配置助理，政策已經很清晰，但是對于省級只是強調“原則”，而對于副秘書長的配置并沒有明確的約束。什么樣的副秘書長數量屬于配置過多，什么樣的數量屬于配置過少，都沒有明確規定，這必然給地方留下了較大的靈活空間。

　　這種政策執行的靈活性，有其好處和優勢，各地方政府可以進行自由探索，為中央的統一政策奠定基礎。但是也會存在問題，很多地方可能不會執行這一政策，或者是象征性執行這一政策。例如，吉林省對于副秘書長數量的減少，基本上都是對兼職副秘書長進行了精簡，但是對于專職副秘書長沒有精簡，專職副秘書長仍然達到10個。

　　此外，政府部門中的副省長、副市長、副縣長過多，這一重要的減副行為并沒有成為此次關注的重點。很可能很多地方政府在減少助理的同時，提高副省長、副市長和副縣長的數量，使得減少副職的政策失敗。

　　事實上，此次“減副”應該參照國務院的架構設定。國務院在1981年實行機構改革之前，副總理數量一度達到了13個，副秘書長更多。但是經過7次機構改革，國務院基本上形成了比較完善的組織架構，即1名總理，4名副總理，5名國務委員，1名秘書長和9名副秘書長的格局。并且形成了《國務院組織法》和《國務院工作條例》，使得國務院組織機構法定化。

　　國務院管理的事務較多，尚且可以以較少的副總理和國務委員達到管理目的，何況地方各級政府，他們的管轄范圍較少，事務類型并不復雜，應該可以參照國務院的機構配置實行“減副”。

　　“減副”能否“雨點比雷聲大”

　　政府副職過多，有其合理的原因，即政府管理事務太多，政府干預范圍太大，政府邊界不清晰；也有其不合理的原因，即政府官員追求權力和自我利益的最大化，以及行政首長權力太集中等。解決副職過多的問題，關鍵在于政策和措施是否能夠對癥下藥。

　　這樣看來，減少副職是一項綜合工程和系統工程，其實質是對政府進行精簡和瘦身，合理界定政府職能范圍，約束政府過多地干預社會，避免政府過多謀取自身利益。因此，“減副”政策能否“雨點比雷聲大”，關鍵在于兩個制度保障，一個是自下而上的約束制度，另一個是將減少副職納入整體性政府改革框架中，真正實現減少副職和政府職能轉變、全面改革相結合。

　　要真正實行對政府約束，就需要加強對于政府領導班子配置情況的約束。中組部和中編辦的政策，基本上是通過自上而下的努力來實行減副。在未來，要真正實現“減副”，避免地方政府的策略行為，應該在自下而上的約束方面進行努力。

　　首先要發揮人大的作用。應該是人大決定地方領導職數和編制數量，而不是地方政府自己。各地人大應該重新制定地方政府組織實施條例，對于各級地方政府的組織機構和領導人員配置約束法定化。一旦法律和法規明確，也就為監督提供了最好的基礎。

　　陽光是最好的防腐劑。還應該以《政府信息公開條例》的實施為契機，要求所有地方政府將人員配置，尤其是領導班子的配置公開，以便于公眾獲得知情權和行使監督權。對于副職的監督，一旦與政府的“三定”方案結合起來，就能夠起到更好的監督作用。

　　為了避免政府將一個地方的臃腫減少之后，其他地方臃腫，如減少助理和副秘書長之后，副市長、副縣長、辦公廳副主任，或副市級和副縣級干部等增多。這就需要將減少副職納入政府改革的整體框架，進行整體性、系統性和全面性改革，才能夠從根本上消除副職過多的土壤和環境。政府職能減少了，政府管轄范圍減少了，政府干預減少了，自然所需的副職也會減少。

　　從目前情況看，無論是自上而下的約束，還是政府的全面改革，似乎都沒有形成有利因素。可以說，減少副職的改革動力不足，增加副職的激勵較大。在未來很長一段時間，副職過多仍是地方政府的普遍現象。

　　減少副職是政府改革的重要方向，也是政府改革成功的標準。但是，減少副職仍然任重道遠，還需要積累各方面的改革動力和積極因素，共同為減少副職創造良好的制度環境，才能夠真正達到減少副職的目的。(摘自《決策》）