“戶籍制度改革”爭議由來已久，調(diào)研、方案、路線圖一再出現(xiàn)，小范圍改革試點(diǎn)也未曾中斷。但過于緩慢的“改革”和曠日持久的討論顯然難以令公眾滿意。
程海案提供了一種政治、經(jīng)濟(jì)之外的法律路徑：撇開各種爭議，通過恢復(fù)上位法尊嚴(yán)，清除與之相抵觸的現(xiàn)行行政法規(guī)和公安部門規(guī)定來解決問題。
12月7日，律師程海戶口遷移案在合肥市廬陽區(qū)法院開庭。不到兩個(gè)小時(shí)的庭審并未當(dāng)庭宣判，卻再次將戶口遷移話題變?yōu)殛P(guān)注焦點(diǎn)。
程海是在北京工作已有四年多的安徽籍律師，此前他要求根據(jù)他長期定居北京的事實(shí)將戶口遷往北京。但由于沒有北京市公安局出具的“準(zhǔn)遷證”，遭到拒絕。于是，他先后將北京、安徽兩地的公安部門告上法庭。
“1958年《中華人民共和國戶口登記條例》(下稱《條例》)是我國迄今唯一一部生效的戶口專門法律。《條例》明確規(guī)定公民應(yīng)當(dāng)把戶口登記在經(jīng)常居住地。按照憲法和立法法的規(guī)定，其他與戶口登記有關(guān)的規(guī)章制度都是它的下位法，如果與它發(fā)生抵觸，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行上位法。這其實(shí)是個(gè)簡單的法律問題。”程海說。
但實(shí)際上，《條例》已經(jīng)被架空了很多年，作為下位法的《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》(國發(fā)[1977]140號(hào)，下稱140號(hào)文)以及《公安部關(guān)于啟用新的戶口遷移證、戶口準(zhǔn)遷證的通知》(公通字[1994]62號(hào)，下稱62號(hào)文)等文件才是公安部門目前執(zhí)法的依據(jù)。
而上述文件對(duì)戶口由小城市遷往大城市，尤其是北京、天津、上海等中心城市做出了嚴(yán)格的限制。
爭議持續(xù)了多年，但議題卻發(fā)生了變化。此前人們更多討論的是有關(guān)“戶籍改革”進(jìn)度的經(jīng)濟(jì)問題、社會(huì)問題，如今在法學(xué)者們眼里，問題變得簡單：堅(jiān)持依法治國、恢復(fù)上位法尊嚴(yán)。
毫無意義的戶口奔波
2003年10月，程海離開家鄉(xiāng)合肥，來到1100公里之外的北京從事律師行業(yè)。程海在北京的事業(yè)進(jìn)展順利，并在昌平區(qū)購買了一套住房。但不論是事業(yè)還是住房都無法改變他不能登記北京戶口的困境，以及由此帶來的巨大麻煩。
“辦理港澳通行證、護(hù)照都需要回合肥，光換發(fā)二代身份證我就跑了4趟。”程海說。
一個(gè)又一個(gè)2200公里讓他最終失去了忍耐心。
來自北京市人口計(jì)生委的最新數(shù)據(jù)顯示，北京流動(dòng)人口已達(dá)540萬。程海粗略統(tǒng)計(jì)，需要他們跑回原籍辦理的業(yè)務(wù)至少有七項(xiàng)：身份證換發(fā)、補(bǔ)發(fā)、港澳通行證、護(hù)照、結(jié)婚登記、子女戶口登記直至死亡登記。這使得每年有無數(shù)的人為此而奔波在路上。
而因戶口不在經(jīng)常居住地，在選舉、子女入學(xué)、辦理固定電話、購買房產(chǎn)、汽車、選民登記等各方面的麻煩和不平等則數(shù)不勝數(shù)。
殘酷的現(xiàn)實(shí)使得北京戶口成為全國“最貴”的戶口。互聯(lián)網(wǎng)上出售、對(duì)調(diào)北京戶口的廣告比比皆是：想要北京戶口的人通常被中間人要求先交納1萬元左右的定金，事成之后再支付10-20萬元。
“戶口原本只具備兩個(gè)作用：常住人口居住信息和身份證明。按照《條例》登記戶口是每個(gè)公民的義務(wù)。”程海說，“但現(xiàn)行的做法卻被異化為專門給人添麻煩、限制和剝奪諸多權(quán)利、滋生不公與腐敗。”
2007年2月，程海換了一家律師事務(wù)所，在辦社會(huì)保險(xiǎn)的時(shí)候，因?yàn)椴皇潜本⿷艨诙獾搅司芙^。忍無可忍的他最終決定采取法律行動(dòng)。
3月中旬，程海先后向北京、安徽警方提出書面申請(qǐng)，要求為他辦理常住戶口從安徽省合肥市遷入北京市的遷出、遷入手續(xù)。
3月26日，北京市昌平公安分局回函表示沒政策依據(jù)；4月13日，合肥市廬陽區(qū)三牌樓派出所回復(fù)，遷出戶口需遷入地先開出戶口準(zhǔn)遷證。北京市公安局人口管理處的文件答復(fù)也是，為他辦理戶口遷入手續(xù)，“目前沒有政策依據(jù)”。
確認(rèn)自己確實(shí)無法遷移戶口之后，4月18、19日，程海分別向合肥市廬陽區(qū)法院和北京市昌平區(qū)法院遞交訴狀，將合肥市廬陽公安分局和北京市昌平公安分局告上法庭，要求兩地公安機(jī)關(guān)為他依法辦理異地戶口自由遷移手續(xù)。
起訴書稱，《中華人民共和國戶口登記條例》規(guī)定：“公民應(yīng)當(dāng)在經(jīng)常居住的地方登記為常住人口，一個(gè)公民只能在一個(gè)地方登記為常住人口。”“公民因私事離開常住地外出、暫住時(shí)間超過三個(gè)月的，應(yīng)當(dāng)向戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)延長時(shí)間或者辦理遷移手續(xù)。”《民法通則》第15條則規(guī)定：“公民以他的戶籍所在地的居住地為住所，經(jīng)常居住地與住所不一致的，經(jīng)常居住地視為住所。”
“我在京連續(xù)工作生活已四年多，遠(yuǎn)超過《條例》規(guī)定的三個(gè)月。因此我有權(quán)也有義務(wù)將常住戶口遷往現(xiàn)住所。”程海堅(jiān)持認(rèn)為。
沉重的“戶籍改革”話題
戶口在我國素來是一個(gè)沉重的話題。各種因戶口而生的悲劇也經(jīng)常刺痛人們的神經(jīng)。
新中國成立后的1954年憲法規(guī)定，公民有“遷徙和居住的自由”。第二年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，規(guī)定全國城市、集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村都要建立戶口登記制度。
1958年，《中華人民共和國戶口登記條例》頒布。該條例以國家法律的形式對(duì)戶籍管理的諸多方面作了明確規(guī)定。
1964年8月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定(草案)》，該文件對(duì)從農(nóng)村遷往城市、集鎮(zhèn)、對(duì)集鎮(zhèn)遷往城市嚴(yán)加限制，堵住了農(nóng)村人口遷往城鎮(zhèn)的大門。
1975年憲法正式取消了有關(guān)遷徙自由的規(guī)定。
1985年7月，公安部頒布了《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，決定對(duì)流動(dòng)人口實(shí)行《暫住證》、《寄住證》制度。
上世紀(jì)80年代開始，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策發(fā)生變化，對(duì)象逐漸擴(kuò)大，指標(biāo)有所調(diào)整，控制辦法得到改變。此后，戶籍制度逐步松動(dòng)。
程海最早研究戶口帶來的不平等，尤其是就業(yè)不平等，是在1982年攻讀經(jīng)濟(jì)學(xué)研究生的時(shí)候。
“社會(huì)主義必然要求勞動(dòng)平等，勞動(dòng)平等的內(nèi)在要求之一是自由擇業(yè)。中國的勞動(dòng)力70%在農(nóng)村，要想實(shí)現(xiàn)就業(yè)平等，就應(yīng)當(dāng)取消城市戶籍制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)人口的自由流動(dòng)。”程海在1990年出版的專著里強(qiáng)調(diào)。
但他最終發(fā)現(xiàn)，除了城鄉(xiāng)之間的不平等，城市之間的不平等同樣存在：1977年11月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部140號(hào)文，第一次正式提出嚴(yán)格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，并提出“從其他市遷往北京、上海、天津三市，嚴(yán)加控制”；“從小市遷往大市的，都必須向遷入地派出所(或公社)申請(qǐng)，經(jīng)派出所(或公社)查實(shí)有關(guān)情況，一律報(bào)遷入地的市、縣公安局審批。”
1994年，公安部62號(hào)文規(guī)定：“凡跨市(系指市區(qū)，下同)、縣范圍的戶口遷移……一律使用戶口準(zhǔn)遷證。”
“現(xiàn)在看來，在勞動(dòng)平等問題上，不光要打破城鄉(xiāng)壁壘，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間人口的自由流動(dòng)，城鎮(zhèn)與城鎮(zhèn)之間戶口藩籬同樣需要拆除，城鎮(zhèn)的人口同樣需要自由流動(dòng)。”
事實(shí)上，質(zhì)疑戶籍制度的聲音從未停止，但更多的是支持漸進(jìn)式的改革：經(jīng)濟(jì)因素和中心城市的承受能力成為重點(diǎn)考慮的因素。
“如果戶籍制度松綁，天涯海角都可以擠到北京來，北京的人口可能就遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止現(xiàn)在的1700萬了。這么多的人口，你的交通承載能力乃至環(huán)境承載能力夠嗎？”著名戶籍專家、中國人民公安大學(xué)教授王太元曾經(jīng)在接受媒體訪談時(shí)表示。
更多的擔(dān)憂集中在與戶口捆綁在一起的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等利益上。2004年，河南鄭州的戶籍改革實(shí)行按固定住所落戶，并放開親屬投靠的直系限制。此后兩年內(nèi)，學(xué)校新增學(xué)生三分之二，教育經(jīng)費(fèi)增長兩倍，社保、城市管理也都面臨了前所未有的壓力。
但程海認(rèn)為，鄭州戶改只是暴露了被長期掩蓋的各地對(duì)非本地戶口人(子女)上學(xué)、就業(yè)、社會(huì)保障上不公平對(duì)待的問題。其實(shí)質(zhì)是各地以常住戶口為借口，違反了(義務(wù))教育法、勞動(dòng)法、社會(huì)保障方面的法律，應(yīng)由對(duì)應(yīng)的法律去調(diào)整，與戶口無關(guān)，戶口也無法解決這些不公平的問題。
法律路徑或?yàn)樾鲁雎?/strong>
在程海看來，戶籍改革更根本的還是法律問題。
“現(xiàn)在的戶籍制度應(yīng)該是1958年的《條例》。而社會(huì)上討論的所謂‘戶籍制度’只是公安部門多年的實(shí)際做法，這些做法違反了國家法律規(guī)定，它根本不是戶籍制度。”程海說。
此前程海也考慮如何漸進(jìn)地改革戶籍制度甚至制定新的法律。但仔細(xì)研究過《條例》后，“簡直不敢相信自己的眼睛”：《條例》已經(jīng)明確規(guī)定了人們夢(mèng)寐以求的各種權(quán)利。戶籍改革的關(guān)鍵并非制定新的法律，而是首先恢復(fù)原有法律的地位。
“按照《條例》，戶口遷移其實(shí)非常簡單。經(jīng)常居住地改變以后就可以自由申報(bào)遷移戶口，城市居民在別的城市連續(xù)居住三個(gè)月以后，就可以選擇：繼續(xù)辦暫住登記、轉(zhuǎn)戶口或回常住地。”程海說，“農(nóng)村居民到城市也很簡單。如果在城市里有工作，只要?jiǎng)趧?dòng)部門開個(gè)證明，就可以轉(zhuǎn)戶口。只不過當(dāng)時(shí)以國營、集體企業(yè)為主，就業(yè)機(jī)會(huì)太少。而現(xiàn)在已經(jīng)不再是問題。但此后的公安部140號(hào)文和62號(hào)文卻增加了新的限制，顯然是與上述《條例》相抵觸的。”
“我起訴就是為了恢復(fù)《條例》的法律效力和尊嚴(yán)，恢復(fù)公民可以自由遷戶的法定權(quán)利。但令我納悶的是，許多法學(xué)家討論戶口問題反而避而不談法律，卻大談他們并不擅長的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問題。”
程海認(rèn)為，目前有關(guān)戶籍改革的各種爭議其實(shí)可以平息下來，只要明確以下兩點(diǎn)：第一，是否堅(jiān)持依法治國？第二，上位法(《條例》)是否大于下位法(140號(hào)文、62號(hào)文)？
而被普遍認(rèn)為戶籍制度能起到的限制遷徙的作用，則被認(rèn)為早已失效：我國公民自由遷徙的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，包括自由遷移至異地工作、居住、生活已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。戶籍是否放開，對(duì)我國人口遷徙早已失去了原有的影響。
“更何況減少農(nóng)業(yè)人口，擴(kuò)大城市規(guī)模，增加城市人口也是我國現(xiàn)代化進(jìn)程的大趨勢(shì)。從世界范圍來看，我國的城市規(guī)模也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠大。”程海說。
就在程海提起訴訟的同時(shí)，公安部向國務(wù)院提交了《公安部關(guān)于進(jìn)一步改革戶籍管理制度的意見》，下一步戶籍制度改革“要以具有合法固定住所為基本落戶條件，調(diào)整戶口遷移政策，允許符合條件的流動(dòng)人口在經(jīng)常居住地落戶。”
此前，公安部已經(jīng)進(jìn)行了長達(dá)22年的相關(guān)調(diào)研，過于漫長的過程亦屢遭詬病。
但各地改革的愿望逐漸顯現(xiàn)。截至2006年，我國已有12個(gè)省、自治區(qū)、直轄市取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)劃分，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶口登記制度。
程海案進(jìn)展的同時(shí)，各地戶籍改革也是消息不斷。
“云南、重慶、青島、武漢，每隔一兩個(gè)月就會(huì)有某地傳來改革的消息。”程海對(duì)此頗有些高興，但他也注意到京津滬等中心城市并無太大動(dòng)作。
8月15日，程海等28位公民向國務(wù)院提交了公民建議書，要求對(duì)140號(hào)文、62號(hào)文進(jìn)行違法審查，并予以廢除。此后的2007年12月4日，包括程海在內(nèi)的69名學(xué)者亦提交建議書，要求全國人大對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)制度進(jìn)行違憲審查。
羅素曾言，中國總是一切規(guī)律的例外。在考慮了各種經(jīng)濟(jì)、政治、現(xiàn)實(shí)的因素之后，戶籍制度與勞教制度一樣，都被認(rèn)為在政治與法律縫隙中有一種現(xiàn)實(shí)合理性。
但這種超越法律的“合理性”如今受到越來越強(qiáng)烈的質(zhì)疑：人們更愿意看到的是依法治國的“規(guī)律”而不是糾纏了各種利益的“例外”。
“我們還將提起多個(gè)強(qiáng)有力的訴訟和法律救濟(jì)措施，甚至針對(duì)拒絕改正錯(cuò)誤的高級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的法律行動(dòng)，以維護(hù)法律的尊嚴(yán)。”程海說，“我們希望根本性改變?cè)诿鳌⒑竽昃涂梢詫?shí)現(xiàn)，而不是有些學(xué)者認(rèn)為的需要10年。”(周宇)
圖片報(bào)道
