《行政強制法》真要收到改善行政強制現(xiàn)實的效果，就應從一開始樹立一個明確的立法意圖：規(guī)范、限制行政強制行為，行政效率必須為此讓路。因此，《行政強制法》其實應當成為《行政強制規(guī)范、限制法》。
全國人大常委會正在對《行政強制法》草案進行二審。這部法律乃是繼行政訴訟法、行政許可法之后，又一部涉及行政權力的重要法律。但要讓這部法律真正地成為中國法治發(fā)展史上的重要一步，恐怕需要立法者仔細地思量，這部法律究竟追求什么樣的宗旨。
傳統(tǒng)上，關于行政強制立法，有兩種不同的追求，一種是致力于通過這種立法限制行政機關的強制權力，保障公民的人身與財產(chǎn)不受行政機關隨意侵害。另一種立法卻旨在確認、授予行政機關的強制權，以提高行政效率，使行政機關更好地維護公共利益與公共秩序。
從理論上說，這兩種或許并無太大差異。假如行政機關被置于某種有效的權力制衡框架中，其行為受到司法的嚴格控制，則授予行政機關那種權力，也未必就會對公民的人身自由及財產(chǎn)權構成多大危害。
但是，回到中國現(xiàn)實中，兩個思路的后果就會截然不同。因為，自秦建立皇權專制制度以來，行政權就一枝獨大。上個世紀中期以來，與計劃經(jīng)濟體制相配合，龐大的行政權無處不在，也幾乎不受什么限制。
上世紀八十年代以來，法治理念逐漸深入人心，政府也開始對行政強制權進行規(guī)范。關于行政強制，開始制定種種法律法規(guī)。但是，這種立法與其說是規(guī)范，不如說是承認現(xiàn)實。也就是說，大量立法基本上是把各個部門已經(jīng)存在的行政強制權寫下來，予以確認。
這就出現(xiàn)了現(xiàn)在的情形：截至2004年底，我國現(xiàn)行法律中有62部對行政強制作出了規(guī)定。現(xiàn)行行政法規(guī)中有72部對行政強制作出了規(guī)定，這其中，30部行政法規(guī)有上位法依據(jù)，42部根本沒有依據(jù)，而這些沒有上位法依據(jù)的行政法規(guī)中，有27部規(guī)定了查封、扣押。還有大量地方法規(guī)也授予各個行政部門以行政強制權，有些其他的“規(guī)范性文件”也有規(guī)定行政強制的。
也就是說，設置行政強制權的法律門檻太低了，幾乎隨便一個什么行政機構都可以通過紅頭文件，設定行政強制的權力。其結果就是，無數(shù)行政機構都享有廣泛的行政強制權。這些主要由各個部門自己制定的文件，也不可能對行政強制的程序作出合理規(guī)范。行政機關濫用行政強制權的行為，也就層出不窮。而這些法律法規(guī)、紅頭文件當然也沒有為權益遭到侵害的民眾設立及時而有效的救濟途徑。
此現(xiàn)實說明了制定《行政強制法》的必要性，但《行政強制法》真要收到改善行政強制現(xiàn)實的效果，就應從一開始樹立一個明確的立法意圖：規(guī)范、限制行政強制行為，行政效率應該為此讓路。因此，《行政強制法》其實應當成為《行政強制規(guī)范、限制法》。因為，各種相關法律、法規(guī)已經(jīng)完成對行政強制的授權。那么，為保持權力與權利的平衡，《行政強制法》當然得以規(guī)范、限制行政強制權為唯一目標。
目前的法律草案，大體上正是這樣做的。不過，對于如何向遭到行政強制侵害的民眾提供救濟，似乎還應作出更詳盡、更有創(chuàng)造性的規(guī)定，使民眾可以便利而有效地得到救濟。這部法律也應當成為《行政強制救濟法》。
如此限制行政強制權，并無偏頗之虞。有些人、尤其是一些官員總會強調行政效率的重要性。問題是，相對于民眾人身自由和財產(chǎn)權這一價值，行政效率是次位的價值。行政效率必須在權利價值的控制下實現(xiàn)，把行政效率與民眾權利并列，必然會放縱權力。
□秋風(北京 學者)
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