監察部副部長：鄭筱萸問題與藥監工作本身無關
近日，北京市高級法院終審宣告，維持一審法院對國家食品藥品監督管理局(以下簡稱國家藥監局)原局長鄭筱萸受賄、玩忽職守案的死刑判決。盡管從程序意義上講，最高人民法院復核時仍有不予核準死刑的可能性，但兩級法院對量刑所表現出的態度，足以表明對貪瀆犯罪的高度警示意義。
在鄭筱萸被判刑的同時，國家藥監局醫療器械司原司長郝和平因犯受賄罪和非法持有槍支罪一審被判處有期徒刑十五年，藥品注冊司原司長曹文莊因犯受賄罪被判處死緩。他們的腐敗在使行賄主體獲得非法利益的同時，對社會上的其他相關利益主體相應造成損害。藥監局腐敗窩案對國家和人民利益的損害無法計量。這里有必要回顧一下藥監局腐敗案的基本脈絡。
行政批件成為權力尋租工具
制藥準入是醫藥生產、銷售流程的第一道關口。2000年，國務院決定將原國家醫藥管理局行使的藥品生產監管職能、衛生部行使的藥政管理職能和國家中醫藥管理局行使的中藥監管職能，集中交由新組建的國家食品藥品監督管理局行使。制藥準入由原來的“兩證(合格證和許可證)一照(營業執照)”改為“一證一照”制，生產藥品的企業許可證、標準藥品的生產批件，以及新藥的注冊批件，均由國家藥監局審批。時任局長的鄭筱萸使用強硬措施推行藥品生產的GMP(藥品生產質量管理規范)認證制度，以及藥品流通的GSP認證制度，凡在規定時間內不能達標的企業，一律淘汰。2001年鄭筱萸還力推“地標升國標”工程，把原先由地方藥監部門審批的地標藥品，升級為經由國家藥監局審批的“國藥標字”。利用這個機會，某些藥監官員便干起了用藥品許可證換取個人私利的勾當。
用藥品批文如何實現尋租呢？某企業負責人透露說，每當一家企業遞交了申報新藥資料，就有負責注冊的藥監官員將資料拿出來轉賣給其他企業。販賣資料的收益來自于兩部分，一是通過技術轉讓的形式跟企業簽訂合同，一是來自企業直接奉送的錢物。
轉賣資料太費周折，直接倒賣注冊證書就便捷多了，因為有了證書就可直接投產。新藥、仿制藥和換發藥分類，明碼標價，快慢分明，申辦者提現等候召見。綠色通道變成黑色甬道。一個普通新藥的證書賣到200多萬元，好的新藥1000多萬元，更換藥名的證書也要交錢換取。這樣，批文證書能否拿到手，不在于新藥、仿真藥本身的價值，而在于關系是否疏通和拿錢是否足夠多。國家藥監局對“新藥”準入標準進行松綁，一時間符合開辦生產制藥的企業增多。由于仿真藥過多，常常出現十幾家甚至幾十家企業爭奪一個批文。到底誰最終能夠拿到批文，完全取決于藥監官員的審批大筆。
由于審批權既沒有嚴格的程序性規范做保障，又缺乏必要的制約機制，改革初始的一整套制度設計，最終淪為鄭筱萸等腐敗官員用批件換錢的尋租工具。事實上，藥監局批準的原發新藥并不多，而仿制藥則過濫，各地藥商不斷進行著改換包裝和藥名的行徑。該制度并沒有如其所愿達到行業整合的效果，相反，很多企業為了達標，開始弄虛作假，甚至偽造相關認證文件，造成藥價的虛高和藥品市場的混亂。于是，通過了國家檢驗、帶著正式批文的問題藥品，堂而皇之地成為市場上流通的“合格藥品”。人們對GMP認證制度和統一核發藥品批準文號、“地標”升“國標”等一系列藥監制度投來疑問的目光。近年來，藥品安全事故頻發，“齊二藥”事件、“欣弗”事件等樁樁與藥品認證和監管制度密切相關的公共用藥安全事件，讓公眾越來越懷疑藥監系統的監管能力。
嚴重失職瀆職的典型
玩忽職守是一種監督過失的公職腐敗。鄭筱萸的懈怠職守行為發生在藥品認證和監管當中。修訂后的《藥品管理法》將取消藥品的地方標準，為做好實施對接，必須在2001年12月前的一年內完成全國統一藥品的包裝、標簽、說明書換發工作。這項工作涉及對全國范圍內藥品標準的審查，關乎民生和社會穩定及政府管理能力，處置失當則后果不堪設想。但是，鄭筱萸卻將這一重要工作當做一項常規工作來對待，降低對藥品的審核標準，擅自同意“企業申報時可以提供復印件，由省級藥監部門重點審核其原生產批件和原始檔案，專項小組僅對上報的資料進行形式審核，并對原始檔案進行抽查核對”，致使大量不符合國家標準的藥品通過原始資料造假等方式獲得了批準文號。鄭筱萸還違反有關行政法規，簽批同意原違規審批的藥品文號，致使大量依法應予撤銷的藥品繼續生產、銷售和使用，國家藥監局對藥品市場的管理、監督流于形式，人為造假成為一股暗流。改組后的藥監局在2006年對少部分藥品生產企業進行抽查，發現有大量已被批準換發的藥品文號系以造假獲得，6種藥品被確認為假藥。為純凈藥品市場，清理工作耗費了大量的人力、財力，而這部分的損失完全是由鄭筱萸、曹文莊等人不認真履行職責所造成的。
藥監局驚天腐敗大案不單單是權力高度集中的結果，也是對集中的監管權缺乏有效制約的結果。藥品是關乎民生的特殊商品，離不開藥品監管部門的規制。身為國家藥品監管部門的總督頭，鄭筱萸毫無疑問應當小心執掌監管權杖，維護好與國計民生有重大關系的藥品的使用安全和生產經營秩序。但是，人們期待的藥品秩序沒有出現，藥監局腐敗大案發生后，作為食品藥品這一最應體現公正和安全的最高監管機構，國家藥監局監管的公正性和安全性受到了前所未有的質疑。一位長期關注藥品監管政策的專家說，仔細研究鄭筱萸主政藥監局的這幾年，不難發現，監管者們一直在利用他們手中的公共平臺為自己的利益尋租。缺乏監督又無透明性的行政審批權，運作往往容易變異。
藥品監管部門的官員依法拒絕制藥申請是職權范疇內的事，申辦者未獲許可狀告行政執法部門，也是申請人的正當權利。通過行政訴訟，可以幫助藥監局檢驗依法行政的水平，監督藥品審批權的恰當行使。但是，目無法紀的官員不能容忍被管理者挑戰自己的權威。鄭筱萸曾經對起訴國藥局行政不作為的藥商高某，一改溫文爾雅，拍案而起勃然大怒道：“你是第一神經！”其內心深處蔑視法律的意識暴露無遺。于是，高某便踏上了數年的維權路。
弄權令當權者昏頭。在法庭上，鄭筱萸不止一次說，在他擔任藥監局局長的十幾年里，曾經拒絕過不少拱手相送的金錢。的確，檢方指控鄭筱萸收到的錢款大多來自親朋故舊。鄭筱萸當然心知肚明只要與職權沾邊的錢，是不該收也不能收的。但他認為，接受熟人請托，收受朋友的錢財是安全的。這些經年老友成為藥品企業俘獲監管權力的最合適的橋梁。一審被判處死刑后，鄭筱萸深感法律的冷酷無情，希望二審免其一死。但當二審法官宣布維持其死刑的一審判決時，他的反應卻是異常的平靜。或許，他已經明白了觸犯法律意味著什么。
道德無效時，法律補位
以權謀私的根本原因，不在于當事者品行的良莠，而在于規定著公職官員行為方式的那一系列體制。在唾手可得的利益面前，道德顯得蒼白無力。藥監局決定、管理的事情太多，權力物化的機會自然也就更多。當“清者不能清，濁者更污濁”時，法律補位必不可缺。身陷囹圄的鄭筱萸多次對辦案人員說，他對曹文莊的信任和使用，超出了曹的工作成績和品行表現，是情感占據了上風，結果為曹提供了瀆職濫權的機會。做事時想到法律，法律是溫情的；犯事時遭遇法律，法律是冰冷的。其實，法律并沒有變，變化的只是心態。案發后，鄭筱萸雖然口口聲聲地請求給他一個公正的處理，但卻十分強烈地希望法律對其網開一面。其獲罪時渾然不覺有良心發現的跡象，趕赴黃泉的門楣也全然沒有靈魂求贖的悔念。
誠然，處于體制變革之中的藥監局，在權力調整初始，對于如何有效管理藥業，如果多去尋求一些智力資源的支持，如民意資源、法律依據、專家論證等等，失誤完全可以避免。但是，鄭筱萸太過自信，終釀惡果。道德無效時，法律補位。對郝和平、曹文莊和鄭筱萸這些貪瀆的官員們，需要的不是對其進行道德教化，而是給他們多準備一些監獄，判令他們在牢籠中接受懲處，或者在判處刑罰的同時再罰他個傾家蕩產——這就是恣意踐踏法律規則所應擔負的犯罪成本！
(作者王新環系法學博士、北京市檢察院檢察官)
