上世紀(jì)90年代，財(cái)政提供的自然災(zāi)害救濟(jì)款平均每年約18億元左右，僅相當(dāng)于災(zāi)害損失的1.8%左右
7月29日，一場持續(xù)9個(gè)多小時(shí)的特大暴雨、冰雹過后，湖北鄖西縣暴發(fā)了50年未遇的山洪，沖毀了無數(shù)地面設(shè)施，洪水奪去5條鮮活的生命。
在鄖西縣上津鎮(zhèn)一處倒塌的房屋前，一個(gè)身穿喪服的小女孩在哭泣，她的媽媽和祖母在洪水中遇難。離她家倒塌房屋不遠(yuǎn)的田地，一片汪洋，一些村民穿著破舊的雨衣站在積水里發(fā)呆：“全完了！”
入夏以來，我國多個(gè)省份暴雨成災(zāi)，人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)受到嚴(yán)重威脅。
《了望》新聞周刊調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，發(fā)生了災(zāi)害或事故，在一些發(fā)達(dá)國家，人們首先想到的是保險(xiǎn)公司。而在我國，人們首先想到的是政府救濟(jì)和社會(huì)捐助。
但災(zāi)害帶來的巨額損失，單憑國家財(cái)政救助，畢竟只是杯水車薪。雖然在各級(jí)政府的大力救援下，災(zāi)民們基本上都得到了妥善安排，但恢復(fù)重建卻進(jìn)展緩慢。
針對(duì)我國洪水、地震等巨災(zāi)多發(fā)的狀況，受訪的專業(yè)人士建議，我國應(yīng)完善目前的救災(zāi)模式，建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，調(diào)動(dòng)商業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)團(tuán)體及國家財(cái)力等多種因素分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。
我國已進(jìn)入巨災(zāi)多發(fā)期
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)保險(xiǎn)系主任郝演蘇教授說，我國已成為世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重的少數(shù)國家之一。
僅以洪澇災(zāi)害為例：6月28日以來，我國淮河流域以及四川東部和陜西南部地區(qū)連續(xù)普降大到暴雨，局部地區(qū)出現(xiàn)大暴雨。強(qiáng)降雨導(dǎo)致四川大部、湖北北部、陜西南部、河南南部、安徽中部等地發(fā)生嚴(yán)重的山洪、山體滑坡和泥石流等災(zāi)害。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，此次暴雨洪澇災(zāi)害共造成四川等6省份1421.8萬人受災(zāi)。
天安保險(xiǎn)股份有限公司研究人員蒲海成說，我國東鄰太平洋地震帶，西接亞歐地震帶，境內(nèi)有地殼的斷層，是世界上遭受地震災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一。我國除貴州、浙江兩省外，其余各省均發(fā)生過6級(jí)以上地震，其中發(fā)生過7級(jí)以上強(qiáng)震的省市自治區(qū)就有19個(gè)。今年6月3日凌晨，云南省普洱市寧洱縣發(fā)生6.4級(jí)地震，地震造成53萬多人受災(zāi)，倒塌房屋9萬多間，直接經(jīng)濟(jì)損失超過25億元。
救災(zāi)不能只靠政府
保監(jiān)會(huì)新聞發(fā)言人袁力在保監(jiān)會(huì)召開的二季度新聞發(fā)布會(huì)上介紹了水災(zāi)保險(xiǎn)理賠的相關(guān)情況，他透露，由于投保面不大，災(zāi)害過程中保險(xiǎn)業(yè)能夠賠償?shù)慕痤~保額占的比重比較小。
袁力介紹，初步統(tǒng)計(jì)，截至7月15日，受災(zāi)比較重的安徽、福建、廣東、江西、廣西、湖北、湖南、四川等省市的保險(xiǎn)業(yè)共接到報(bào)案1.3萬起，報(bào)損金額6.8億元，目前各項(xiàng)理賠工作正在進(jìn)行，已經(jīng)賠付3200起案件，賠付金額2034萬元。
袁力介紹，在比較發(fā)達(dá)的國家，一般的災(zāi)害事故損失，保險(xiǎn)賠償在30%～40%，中國目前只是接近了5%。
郝演蘇認(rèn)為，目前我國實(shí)行的是由國家財(cái)政支持的中央政府主導(dǎo)型巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理模式，由財(cái)政預(yù)算安排的災(zāi)害救濟(jì)支出只是財(cái)政支出計(jì)劃的一小部分。在巨災(zāi)發(fā)生時(shí)，財(cái)政預(yù)算安排的救濟(jì)基金相對(duì)于災(zāi)害所造成的損失來講，只是杯水車薪。而且，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，災(zāi)害事故發(fā)生頻率的增加，這種依靠政府財(cái)政救濟(jì)轉(zhuǎn)移巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的作用有限，如果預(yù)算安排的巨災(zāi)救濟(jì)過多而出現(xiàn)財(cái)政赤字，會(huì)影響財(cái)政支出的平衡和穩(wěn)定。
蒲海成介紹說，單純依靠財(cái)政補(bǔ)償難以應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，而且財(cái)政實(shí)際用于巨災(zāi)補(bǔ)償?shù)闹С稣紝?shí)際損失還是相對(duì)低的。上世紀(jì)80年代國家財(cái)政提供的自然災(zāi)害救濟(jì)款平均每年只有9.35億元，相當(dāng)于災(zāi)害損失的1.35%。到了90年代，財(cái)政提供的自然災(zāi)害救濟(jì)款平均每年18億元左右，相當(dāng)于災(zāi)害損失的1.8%左右。
太平洋保險(xiǎn)公司高級(jí)顧問張俊才認(rèn)為，從國際經(jīng)驗(yàn)來看，市場化的運(yùn)作機(jī)制尤其是保險(xiǎn)機(jī)制，在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理和巨災(zāi)損失補(bǔ)償體系中都占有重要位置。單一依靠財(cái)政補(bǔ)償，會(huì)造成補(bǔ)償撒胡椒面的現(xiàn)象，不能集中更多的財(cái)力救濟(jì)受災(zāi)最嚴(yán)重并且最窮困的人。
張俊才等人還認(rèn)為，我國尚未建立應(yīng)對(duì)災(zāi)害事故的保險(xiǎn)制度，政府和保險(xiǎn)業(yè)在災(zāi)害管理中的地位和作用不明確，直接影響到保險(xiǎn)業(yè)發(fā)揮災(zāi)害管理作用。當(dāng)前我國巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)是以商業(yè)化模式運(yùn)作的，但由于巨災(zāi)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)較高，各家保險(xiǎn)公司受理償付能力的限制，在20世紀(jì)90年代后期，分別對(duì)地震等巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)采取了停保或嚴(yán)格限制規(guī)模、有限制承保的政策，以規(guī)避經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。由于巨災(zāi)造成的后果十分嚴(yán)重，沒有巨災(zāi)保險(xiǎn)保障，對(duì)我國居民的家庭財(cái)產(chǎn)安全構(gòu)成重大隱患。
巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障體系亟待建立
受訪的多位專家認(rèn)為，需要運(yùn)用不斷創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)手段把市場化的風(fēng)險(xiǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、風(fēng)險(xiǎn)分散和損失補(bǔ)償手段引入到巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理體系當(dāng)中，以形成有效的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移補(bǔ)償機(jī)制和體系，形成風(fēng)險(xiǎn)共同分擔(dān)計(jì)劃。
郝演蘇認(rèn)為，我國作為發(fā)展中國家，在建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度時(shí)會(huì)遇到發(fā)展中國家普遍面臨的困難。主要表現(xiàn)在：社會(huì)已經(jīng)形成對(duì)國家救助和財(cái)政資助的過分依賴；商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制尚不健全，保險(xiǎn)在社會(huì)管理和風(fēng)險(xiǎn)防范中的作用還不能充分發(fā)揮；風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不強(qiáng)，且交易成本高。
相關(guān)專家認(rèn)為，在風(fēng)險(xiǎn)共同分擔(dān)計(jì)劃中，政府的角色應(yīng)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)化，由巨災(zāi)發(fā)生直接沖到第一線而轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨ｋU(xiǎn)公司的最后屏障”。即在巨災(zāi)保險(xiǎn)系統(tǒng)中，政府應(yīng)作為最后再保險(xiǎn)人，為法定巨災(zāi)保險(xiǎn)兜底，以在商業(yè)保險(xiǎn)公司損失慘重時(shí)給予一定的財(cái)政補(bǔ)償，從而使再保險(xiǎn)公司能夠在應(yīng)對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)后實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
同時(shí)，政府作為巨災(zāi)保險(xiǎn)政策和規(guī)章制度的制定者，需要對(duì)自然災(zāi)害的準(zhǔn)備金和償付能力作出強(qiáng)制規(guī)定，制定巨災(zāi)的價(jià)格表結(jié)構(gòu)和價(jià)格表費(fèi)率，設(shè)計(jì)并發(fā)展巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的保單示范合同等等。
袁力等人建議，考慮到上述困難，我國在巨災(zāi)保險(xiǎn)體系的選擇上應(yīng)當(dāng)采用商業(yè)化運(yùn)作與政府支持相結(jié)合的模式，并且積極吸收和借助世界銀行等國際組織的力量。第一，建立強(qiáng)制性巨災(zāi)保險(xiǎn)制度。從國外經(jīng)驗(yàn)看，通過立法，實(shí)行強(qiáng)制性巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，是建立切實(shí)有效的巨災(zāi)保障體系的基礎(chǔ)和保證。我國應(yīng)當(dāng)在相關(guān)法律法規(guī)中，對(duì)住宅所有人或管理人投保巨災(zāi)保險(xiǎn)提出明確的要求。
第二，建立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)具有危害性強(qiáng)、影響面廣以及損失金額巨大的特點(diǎn)，商業(yè)保險(xiǎn)公司無法獨(dú)立承保巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。因此，有必要建立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金，由所有保險(xiǎn)公司共同參與，分?jǐn)偩逓?zāi)賠款。巨災(zāi)保險(xiǎn)基金實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一運(yùn)作。
第三，實(shí)行商業(yè)再保險(xiǎn)和國家再保險(xiǎn)結(jié)合的分保安排。為確保巨災(zāi)基金的安全和穩(wěn)健，應(yīng)當(dāng)安排再保險(xiǎn)方案。國內(nèi)外商業(yè)再保險(xiǎn)公司作為主要的再保險(xiǎn)主體，對(duì)超過基金賠付額度的損失承擔(dān)賠償責(zé)任。對(duì)于超過再保險(xiǎn)公司承保能力以上部分由政府或者其他國際組織(如世界銀行)給予財(cái)政擔(dān)保或者再保。(胡梅娟 李舒 張洪河）
