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“個稅一戶制”，即每個納稅人擁有一個“經濟身份證”，為未來社保體系并軌、構建個人信用體系提前搭好了平臺
★ 本刊記者 楊中旭
“個稅一戶制管理有著等同‘經濟身份證’的重大意義。”中國法學會財稅法研究會會長劉隆亨說。
這位資深財稅專家所言的“個稅一戶制”管理，是《個人所得稅管理辦法》的核心內容，該辦法將于今年10月1日開始實行。
由于一戶制管理要求對每個納稅人建立以個人身份證號為惟一標識的檔案，特別是“加強高收入者的重點管理”，“對原先比較粗放的稅收管理模式提出了更高的要求。”中國社會科學院財貿所張德勇博士說。
強調公平、縮小貧富差距，是最近兩三年來一系列改革的基本原則。由于稅收天然具備調節貧富差距的功能，個稅改革成為“2005改革年”的重要一環。
和目前引起全民討論的個稅起征點相比，個稅管理辦法的出臺頗為低調。實際上，“由于‘個稅一戶制’管理為未來社保體系并軌、構建個人信用體系提前搭好了平臺，影響極為深遠”。中國人民大學財政金融學院教授安體富說。
新辦法封堵稅收漏洞
“政府就個稅改革征求意見時，我們就提出，不能只改原則而不動執行辦法，那樣就成空中樓閣了。”中國法學會財稅法研究會副會長湯貢亮回憶道。
前年秋天，以經濟體制改革為主題的中共十六屆三中全會召開，提出對稅收制度改革“分步走”。其中，專家強調的嚴征管，與簡稅制、寬稅基、低稅率一起，成為改革的基本原則。
“任何改革都應該是制度、管理、管理程序同行，征管明確的就是管理和管理程序，”劉隆亨說，“‘嚴’是指管理的科學化和現代化，否則稅還是收不上來。”
國家稅務總局等部門經過詳細論證出臺的個稅管理辦法，較之專家當初的建言又有了很大的進步，“甚至有些超前，”湯貢亮說。
新的思路，被國家稅務總局副局長王力概括為“四一三思路”，即“建立個人收入檔案管理制度、代扣代繳明細賬制度、納稅人與扣繳義務人向稅務機關雙向申報制度、與社會各部門配合的協稅制度等四項制度；加快建設統一的個人所得稅管理信息系統；切實加強對高收入者的重點管理、稅源的源泉管理、全員全額管理等三項管理。”其中，信息系統的建設成為科學化管理的基礎，而最關鍵的則是“一戶制”的變革。
“一戶制”明確了個人申報納稅的義務。“除了要求單位代扣代繳，同時也要求個人申報”，即所謂雙向申報制度。安體富說，“這改變了過去單位‘大鍋飯式’的上報，造成稅務部門惟有親力親為地查賬才能明晰個人納稅狀況。”
這樣，個人的義務首先被明確，相應地，個人會很自然地聯想到，我所繳納的個稅，被用在了什么地方？我是否可以了解其中的細節？政府反過來會受到來自個人的壓力。
在目前階段，由于個稅改革更多地強調高收入者的納稅義務，相應地，《個人所得稅管理辦法》也強調對富人的征管。“所謂雙向申報制度，目前主要針對高收入群體，”劉隆亨說，“至于擴大到全體納稅人的時間，估計得在三年之后。”
引起媒體關注的是，管理辦法中指明了高收入群體的范圍。金融、保險、證券、娛樂等26個行業受到“額外照顧”。
除了回應近年來民意對高收入群體納稅不足的不滿(2004年，工薪階層所納個人所得稅占個人所得稅的65%)，這種規定也有其實質含義。財政部稅政司司長史耀斌在9月27日上午舉行的全國人大關于個稅起征點的立法聽證會上說，如果按照目前的改革方案，工薪階層納稅人數將由目前的60%降至30%，財政收入也將減少200億元左右。“這樣，通過加強征管，特別是對高收入群體的征管，可以補回一部分的財政收入。”在聽證會上第四個發言的北京大學法學院教授劉劍文說。
編織新網尚需時日
和很多現行法律法規一樣，個稅管理辦法亦有多處暫時超前于現實之處。也就是說，新辦法難以在短期內一步落實到位。“但近年來改革的一個基本邏輯是，先把框架搭起來，等成熟時再實質性推進。”國務院發展研究中心一位研究員說。
“目前，最影響管理辦法實施的，是稅基不透明。”安體富說。
這種稅基上的不透明，包含了4個方面，而任何一個環節的缺失，都將影響“一戶制”的執行效果。
首先，“一戶制”要求其稅號在全國范圍內“單一存在”。“現實生活中，身份證偶有重復，但因為不會引起經濟糾紛，并未引起人們的重視，”安體富說，“‘個稅一戶制’作為‘經濟身份證’，它應是惟一的，也為未來與社保號的統一做好準備。”
目前，只有少數企業和單位在支付個人款項時，會做到“先取號、后支付” (即只有獲得身份證號碼的情況下才支付報酬)。顯然，如果不能廣泛鋪開這一制度，稅務部門就很難了解個人的收入狀況。
其次，收入必須完全貨幣化。在一些單位、企業和政府部門，一直存在以實物發放福利的情況，這就逃避了個稅的監管。
第三，由于個稅偷漏主要因現金而起，對現金的管理就顯得至關重要。“應在全國普遍推廣信用卡，大額支出必須經銀行結算。”
最后，銀行之間互不聯網，導致個人可用一張身份證在多家銀行開戶來收取不同渠道的收入，使實名制名不符實，也給稅務部門的調查帶來了極大的難度。
顯然，現實中征管之難，遠不止僅僅出臺一個辦法這樣簡單。
“由于花費10年時間實施了專門針對偷漏增值稅的‘金稅工程’，政府在打擊增值稅逃稅方面效果顯著，”中國社科院財貿所張德勇博士說，“盡管建立新的個稅信息系統同樣需要幾年的時間，但只要政府作為，在技術上的實施難度并不是很大。”
在這一方面，稅務部門當然責無旁貸，但是，稅務部門也有自身的難處。“比如協稅制度，需要其它平級部門配合，可稅務部門有這個權力、這個權威去要求銀行、公安這些部門嗎？”安體富說。
由于認識到了相關的困難，國家稅務總局在其網站上也為自己提前做了“辯護”，“在對個人所得稅的征收管理上，由于我國尚未建立個人收入監控體系，社會初次分配秩序不規范，大量現金交易存在等原因，使得稅務機關難以真正掌握個人收入的實際性質及金額，難以做到應收盡收。”
其實，還有更多的新思維因為決策者的慎重而沒有寫進個稅管理辦法。國務院法制辦財金司司長劉在個稅立法聽證會上承認，目前改革中需要完善之處頗多，“有的家庭一個人有收入，有的夫妻兩人都有收入；有的家庭有上學的子女，有的沒有；有的家庭看病要花很多錢；還有的家庭父母生活在非常貧困的農村，等等。這些具體情況都需要考慮，并要有相應的規定。”
如此復雜的稅制雖然合理，但在征管上難度卻很大。“這需要很多配套制度，比如現金管理，銀行和稅務系統聯網等，并且需要稅務部門增加大量的人手，”劉隆亨說，“這些都不是短期內能解決的問題。”
專家認為，長遠來看，應建立綜合與分類相結合的稅制，最終建立完全的綜合稅制。實行這樣的稅制，就是把一個人的各種收入加在一起，然后再考慮各種具體情況，規定具體的扣除額，年終匯總計算納稅，這也應是個稅改革的遠期目標，并讓個稅征管真正落到實處。
